Canada: politique linguistique fédérale

Canada

La politique
des langues officielles
du gouvernement fédéral

Capitale: Ottawa
Population: 36,9 millions (2018)
Langues officielles: français et anglais
Groupe majoritaire: anglais (56,9 %)
Groupes minoritaires: français (21,3 %), chinois, italien, allemand, panjabi, ukrainien, arabe, néerlandais, tagalog, grec, vietnamien, langues autochtones, etc.
Système politique: fédération de 10 provinces et de deux territoires
Articles constitutionnels (langue): art. 133 (1867), art. 14, 16-23, 55, 57 de la Constitution de 1982
Lois linguistiques: Loi sur les langues officielles (1969, abrogée); Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec (1984); Code criminel canadien (1985); Règlement sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation (1985); Loi sur les marques de commerce (1985); Loi sur le multiculturalisme canadien (1988); Loi sur les langues officielles (1988); Règlement sur l’inspection des viandes (1990); Loi constituant l'Institut canadien des langues patrimoniales (1991); Loi sur la radiodiffusion (1991); Règlement sur les langues officielles (1992); Loi sur le Nunavut (1993); Règlement sur les marques de commerce (1995); Loi sur le ministère du Patrimoine canadien (1995); Règlement sur les langues officielles lors de nominations dans la Fonction publique (1999); Loi sur la réédiction de textes législatifs (2002); Loi sur le Yukon (2002); Loi concernant les compétences linguistiques (2013); Loi concernant les langues autochtones (2019).
Documents historiques: Proclamation royale (1763); Acte de Québec (1774); Loi constitutionnelle de 1791; Acte d'Union (1840); Loi sur l'usage de la langue anglaise à la Législature du Canada (1848).

1 La répartition des pouvoirs législatifs au Canada

Contrairement à des pays comme la France, la Suède ou la Norvège, qui ne possèdent qu'un seul gouvernement — ce sont des États dits «unitaires» —, le Canada constitue une fédération de 10 provinces et de trois territoires. Le Canada compte 14 gouvernements, c'est-à-dire un gouvernement central ou fédéral, dix gouvernements provinciaux et trois gouvernements territoriaux avec chacun son Exécutif, son parlement, sa fonction publique et ses institutions particulières. Certains champs de compétence appartiennent en propre au gouvernement fédéral, d'autres sont exclusifs aux gouvernements provinciaux, d'autres enfin sont partagés par les deux paliers de gouvernement.

- La (Con)fédération canadienne

Depuis 1867, on a souvent appelé le Canada, dans sa dénomination longue, la Confédération canadienne. Or, le Canada de 1867 avait plutôt choisi l'appellation officielle de Dominion du Canada en parlant de l'«Union fédérale», mais le terme de «Dominion» a fini par tomber en désuétude. Quant au mot confédération, il s'est perpétué jusqu'à nos jours pour désigner le pays, bien que ce mot n'ait aucune valeur officielle ni juridique: on ne le retrouve même pas dans la Constitution canadienne de 1867 ni dans celle de 1982.

En voulant simplifier, on pourrait dire que le Dominion du Canada fut formé le 1^er juillet 1867 par la confédération de quatre colonies ou provinces (Ontario, Québec, Nouvelle-Écosse, Nouveau-Brunswick) de l'Amérique du Nord britannique afin de former une Union fédérale, c'est-à-dire une fédération. L'ambiguïté provient du fait que deux colonies — l'Ontario ou Haut-Canada ou Canada-Ouest et le Québec ou Bas-Canada ou Canada-Est — prenaient pour acquis qu'il s'agissait d'une confédération (bien que ces colonies ne soient pas souveraines, mais indépendantes les unes des autres), alors que les autres colonies considéraient que c'était une fédération. Le Haut-Canada (Ontario) et le Bas-Canada (Québec) ont cru participer en 1841 (sous l'Union) à la création d'une véritable confédération du fait qu'elles étaient indépendantes l'une de l'autre, ce qui était un fait. Pour les autres provinces qui, après 1867, ont été constituées par le pouvoir central, c'était une fédération. Bref, les provinces et territoires qui se sont ajoutés après 1867 ont joint une fédération, non une confédération qui n'a jamais existé ni au Canada ni en Amérique du Nord. Les fondateurs du Canada de 1867, quelque 36 notables agissant comme négociateurs, ont été appelés les «Pères de la Confédération», alors qu'on aurait tendance aujourd'hui à les qualifier de «fondateurs du Canada».

Pour les contemporains de 1867, le préfixe «con-» dans le mot confédération se voulait aussi une façon de se distinguer de la fédération américaine en croyant que le Canada était un renforcement du principe fédératif. Autrement dit, les termes de fédération et de confédération étaient souvent employés comme synonymes, car à cette époque personne ne faisait une réelle différence d'ordre sémantique, notamment entre un État souverain et un État non souverain. On faisait plutôt la différence entre différentes colonies britanniques assujetties à Londres, mais indépendantes les unes des autres.

De nos jours, lorsqu'on parle de «confédération» en faisant référence au Canada — l'expression «Confédération canadienne» est restée dans l'imaginaire collectif pour désigner une époque —, il faut savoir que «confédération» conserve ainsi le sens de «fédération».

- La fédération canadienne

Dans les faits, le Canada actuel constitue bel et bien une fédération, et pas du tout une «confédération». Ce dernier terme désigne aujourd'hui une union de plusieurs États indépendants ayant délégué par traité certaines compétences à une administration ou un gouvernement central. C'est ainsi qu'on parle de la Confédération helvétique, devenue depuis 1999 la Confédération suisse, parce que les cantons ont conservé leur souveraineté politique; mais là encore la Suisse tend à devenir une fédération. Quant au terme de fédération, il renvoie à une union de plusieurs États associés formant un seul État fédéral tout en conservant deux niveaux de gouvernement. Dans une fédération, seul l'État central demeure souverain politiquement; les États fédérés ne le sont plus, ce qui n'exclut pas une souveraineté limitée à certains domaines particuliers. Outre le Canada, les États suivants sont des fédérations: l’Allemagne, l’Autriche, la Russie, les États-Unis, l'Inde, l'Australie, le Brésil, le Mexique, l'Afrique du Sud, soit environ 25 pays dans le monde. Évidemment, il existe différents types de fédérations, de sorte que, par exemple, le fédéralisme appliqué au Pakistan n'a presque rien de commun avec celui en usage du Canada. D'autres États ne sont pas des fédérations, mais fonctionnent comme une fédération (Espagne et Royaume-Uni) parce qu'ils ne sont plus des États unitaires. En général, un État fédéral tire son origine d'un accord entre d'anciens États indépendants ou d'anciennes colonies différentes, à la condition d'accorder une grande autonomie aux entités fédérées.

Les principales confédérations politiques existantes sont l'Organisation des Nations unies, l'Union européenne, le Commonwealth of Nations, la Confédération suisse et, à un degré moindre, le Royaume de Belgique.

1.1 Les compétences respectives des deux paliers de gouvernement

Relèvent de la compétence exclusive du gouvernement fédéral des domaines comme la défense, la monnaie, la navigation, les aéroports, les poids et mesures, les brevets d'invention, le recensement, les postes, les Amérindiens et les réserves, les pénitenciers, la constitution en corporation des banques, les relations internationales, la radiotélévision, etc. De plus, le gouvernement central peut exercer des pouvoirs dans des domaines non prévus dans la Constitution; c'est ce que l'on appelle les «pouvoirs résiduels» qui, au Canada, sont automatiquement attribués au gouvernement fédéral. Dans d'autres pays, par exemple en Suisse et aux États-Unis, les pouvoirs résiduels sont accordés aux cantons ou aux États membres, non au gouvernement fédéral (central). Cela dit, les provinces ont aussi des pouvoirs résiduels dans leurs champs de juridiction.

Pour comprendre le système judiciaire canadien, il faut savoir qu'une grande partie du droit pénal est constituée du droit criminel proprement dit, lequel se trouve dans le Code criminel canadien; celui-ci est exclusivement de juridiction fédérale. Le droit pénal est l'ensemble des dispositions prévoyant les comportements illégaux, que l'on appelle infractions, ainsi que les peines (amendes ou emprisonnement). Ce code traite des délits tels que le meurtre, l'enlèvement, la fraude, le vol, les agressions sexuelles et voies de fait, etc. Le droit pénal comprend aussi les règlements provinciaux et municipaux. Selon le système canadien, ce sont les provinces qui ont le pouvoir et l'initiative d'intenter des poursuites pour des infractions au Code criminel canadien, ce qui n'aide pas à rendre simple la compréhension du système judiciaire au pays. Nous verrons que le Code criminel prévoit des aménagements en matière de langues; il n'en est pas ainsi pour les code civils relevant exclusivement des provinces.

Parmi les pouvoirs attribués aux provinces canadiennes, mentionnons les richesses naturelles (les mines, les minéraux, le gaz naturel, le pétrole, etc.), les droits de propriété, l'éducation, l'administration des hôpitaux, les services sociaux, les institutions municipales, les relations de travail, etc. Relève également des compétences provinciales le droit civil, qui constitue le droit commun, c'est-à-dire l'ensemble des règles générales d'un système juridique. Il réglemente l'ensemble des activités quotidiennes du citoyen, de la naissance à la mort. Au Québec, la plupart des règles de droit civil sont contenues dans le Code civil (2700 articles). Une affaire dite civile serait, par exemple, un divorce, une injonction, la question des relations de travail, la propriété, la vente, la question des successions, etc. Compte tenu des compétences en matière de droit pénal (ou criminel) et de droit civil au Canada, nous verrons plus loin comment les droits des minorités de langue officielle en matière de justice diffèrent selon qu'il s'agisse du droit civil ou du droit pénal.

1.2 Les conflits de juridiction: la double compétence

Contrairement à un pays comme la Belgique ou la Suisse où les conflits de compétence sont quasi inexistants entre les différents paliers de gouvernement, plusieurs domaines relèvent d'une double juridiction au Canada. Ainsi, la culture, l'agriculture, la justice, la langue, les biens de consommation, etc., relèvent à la fois de la juridiction du gouvernement fédéral et de celle des gouvernements provinciaux. Lors d'un arrêt rendu en 1988, la Cour suprême du Canada a alors affirmé: «La langue n’est pas une matière législative indépendante, elle est “accessoire” à l’exercice de la compétence relative à une catégorie de sujets attribués au Parlement ou aux assemblées législatives provinciales par la Loi constitutionnelle de 1867. » Il faut donc comprendre que le pouvoir de légiférer dans le domaine linguistique appartient aux deux paliers de gouvernement, en vertu des compétences législatives que leur attribue la Constitution.

Étant donné que certains pouvoirs sont partagés entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux, les chevauchements entre les deux paliers de gouvernement sont très courants au Canada et ils sont considérés comme «normaux». Les possibilités de court-circuitage sont d'autant plus fréquents que le gouvernement fédéral peut intervenir directement ou indirectement dans les champs de juridiction provinciaux par son pouvoir de dépenser. Précisons aussi que les sources de financement dont dispose le gouvernement fédéral lui permettent de réglementer, pour ne prendre que ces exemples, plusieurs services sociaux (assurance-chômage, caisses de retraite), certains domaines de l'éducation (enseignement professionnel, universités) et les municipalités.

Inévitablement, des conflits surgissent à l'occasion entre une loi fédérale et une loi provinciale. La loi fédérale a tendance à avoir la préséance, mais il ne s'agit pas d'une règle absolue. Néanmoins, dans le domaine particulier de la langue, les faits démontrent que les provinces voient souvent casser une partie de leur législation linguistique; c'est une situation que n'a pratiquement jamais connue le gouvernement fédéral.

Puisque le domaine de l'emploi des langues est une compétence qui relève à la fois du gouvernement fédéral et des provinces, les problèmes sont relativement fréquents. Ainsi, toute province peut légiférer sur la langue des raisons sociales, mais uniquement lorsqu'il s'agit d'entreprises constituées en vertu d'une loi provinciale, non en vertu d'une loi fédérale. Par exemple, une banque à charte fédérale n'est pas soumise à une législation linguistique provinciale portant sur les raisons sociales; par contre, une loi provinciale peut obliger une telle banque à utiliser le français comme langue de travail parce que les relations de travail relèvent des provinces. Néanmoins, une province ne peut régir la langue de travail des entreprises relevant de la compétence exclusive du gouvernement du Canada: l'Administration publique fédérale, le transport aérien, la navigation, les cours de justice fédérales, etc. Pour le reste, les provinces peuvent adopter les lois qu'elles désirent, sous réserve des dispositions constitutionnelles qui garantissent certains droits aux minorités linguistiques au Canada. D'ailleurs, les provinces ont adopté des régimes linguistiques fort variées (voir les régimes linguistiques dans les provinces et territoires).

2 Les origines du bilinguisme institutionnel

La question linguistique reste un thème dominant dans l'histoire canadienne. En effet, dès l'arrivée des Britanniques en 1763, la langue a été l'objet de conflits qui n'ont pas toujours favorisé la cohésion nationale. Les conflits se sont transposés sur le plan constitutionnel et législatif. Tel qu'il est conçu, le système fédéral canadien encourage les chevauchements de juridiction, alors que le concept d'égalité des langues engendre des effets pervers et démontre que les hommes politiques canadiens ignorent souvent les véritables mesures de protection linguistique. Il est préférable de faire un petit tour d'horizon dans l'histoire canadienne avant de poursuivre.

2.1 La Proclamation royale de 1763

La question linguistique a joué un rôle important dans l'histoire canadienne dès 1763, c'est-à-dire au moment où le traité de Paris cédait officiellement le Canada à la Grande-Bretagne. La même année, la Proclamation royale (du 7 octobre 1763) conférait toute latitude au premier gouverneur anglais, James Murray, pour faire de la «province de Québec» une véritable colonie britannique en favorisant l'immigration anglaise et l'assimilation des francophones, en implantant la religion officielle de l'État (l'anglicanisme) et en instaurant de nouvelles structures politiques et administratives conformes à la tradition britannique.

Dès 1764, James Murray établit les premières institutions judiciaires et décréta que dorénavant on jugera «toutes les causes civiles et criminelles conformément aux lois d'Angleterre et aux ordonnances de cette province». De plus, tout employé de l'État dut prêter le «serment du test», lequel comportait une abjuration de la foi catholique et la non-reconnaissance de l'autorité du pape. Ces mesures vinrent à écarter presque automatiquement tous les Canadiens français des fonctions publiques. C'est donc l'anglais qui, après 1763, servit naturellement de langue véhiculaire porteuse de la «civilisation universelle». Dans les faits, l'anglais ne remplaça pas toujours le français, mais il le relégua pour longtemps dans un rôle de second ordre.

2.2 L'Acte de Québec (1774)

Or, devant l'impossibilité de faire fonctionner la colonie avec les lois anglaises et la langue anglaise plus de 98 % de la population ne parlait que le français, le Parlement britannique finit par battre en retraite en promulguant l'Acte de Québec (Quebec Act) de 1774, lequel rendait plus acceptable la conquête anglaise au Canada. Comme c'était souvent la coutume à l'époque, aucune disposition ne concernait la langue, mais cette loi britannique assurait implicitement au français un usage presque officiel en rétablissant les lois civiles françaises. En tout cas, c'est principalement à partir d'un texte juridique ambigu que s'autoriseront, dans les régimes ultérieurs, les défenseurs de la langue pour justifier les droits acquis du français au Canada (art. 8):

Article 8

Il est aussi Établi par la susdite autorité, que tous les sujets Canadiens de Sa Majesté en ladite province de Québec; (les Ordres religieux et Communautés seulement exceptés) pourront aussi tenir leurs propriétés et possessions, et en jouir, ensemble de tous les usages et coutumes qui les concernent, et de tous leurs autres droits de citoyens, d'une manière aussi ample, aussi étendue, et aussi avantageuse, que si lesdites proclamation, commissions, ordonnances, et autres actes et instruments, n'avoient point été faits, en gardant à Sa Majesté la foi et fidélité qu'ils lui doivent, et la soumission due à la couronne et au parlement de la Grande-Bretagne [...]. en jouir, ensemble de tous les usages et coutumes qui les concernent, et de tous leurs autres droits de citoyens, d'une manière aussi ample, aussi étendue, et aussi avantageuse, que si lesdites proclamation, commissions, ordonnances, et autres actes et instruments, n'avoient point été faits, en gardant à Sa Majesté la foi et fidélité qu'ils lui doivent, et la soumission due à la couronne et au parlement de la Grande-Bretagne [...].

Tout au cours de l'histoire, il fallut démontrer que l'usage de la langue française faisait partie des «usages et coutumes» garantis par la Constitution. Évidemment, il aurait été plus simple de mentionner que le français faisait partie de ces «usages et coutumes», ce qui aurait éviter bine des ambiguïtés et des confusions. Au cours du siècle suivant, de nombreux détracteurs du français affirmeront justement que le français ne faisait pas partie de «usages et coutumes» garantis par la Constitution.

2.3 La Loi constitutionnelle de 1791

Toutefois, le mécontentement de la population anglophone conduisit à l'adoption de la Loi constitutionnelle de 1791 et partagea le Canada en deux territoires (voir la carte du Haut-Canada et du Bas-Canada): le Haut-Canada (l'Ontario), dont la population ne dépassait pas 10 000 habitants, et le Bas-Canada (le Québec), dont la population atteignait 150 000 habitants (à 93 % francophones). Comme l'Acte de Québec (1774), la Loi constitutionnelle de 1791 ne faisait pas allusion à la langue. L'Assemblée législative du Haut-Canada (l'Ontario) écarta progressivement l'usage du français et l'abolit même définitivement en 1839. Malgré des débats acrimonieux, l'Assemblée du Bas-Canada (le Québec) poursuivit, seule, la tradition du bilinguisme à la Législature ainsi que dans l'administration et la justice.

Pour le premier ministre britannique, William Pitt (comte de Chatham), il paraissait extrêmement désirable que les Canadiens et les Britanniques du Bas-Canada fussent unis et induits universellement à préférer les lois et les institutions anglaises: «Avec le temps, les Canadiens adopteront peut-être les lois anglaises par conviction. Ce sera l'expérience qui devra enseigner aux Canadiens que les lois anglaises sont les meilleures.» Déjà que William Pitt était toujours en guerre contre Napoléon et la France. «La France pour nous est seulement dangereuse comme puissance maritime et commerciale», disait-il.

2.4 La Loi d'Union (1840)

Après les émeutes de 1837-1838 au Québec, la Constitution de 1791 fut suspendue et remplacée par la Loi d'Union (Union Act) de 1840, qui réunissait les deux provinces du Haut-Canada et du Bas-Canada, afin de rendre minoritaires les francophones et hâter leur assimilation; en 1840, la population anglophone était devenue numériquement prépondérante au Canada. L'article 41 de la nouvelle loi impériale abolissait le français comme langue de la législature et décrétait l'anglais seule langue officielle:

Article 41

Et qu'il soit statué, que depuis et après la Réunion desdites deux Provinces, tous Brefs, Proclamations, Instruments pour mander et convoquer le Conseil Législatif et l'Assemblée législative de la Province du Canada, et pour les proroger et les dissoudre, et tous les Brefs pour les élections et tous Brefs et Instruments publics quelconques ayant rapport au Conseil législatif et à l'Assemblée législative ou à aucun de ces corps, et tous Rapports à tels Brefs et Instruments, et tous journaux, entrées et procédés écrits ou imprimés, de toute nature, du Conseil législatif et de l'Assemblée législative, et d'aucun de ces corps respectivement, et tous procédés écrits ou imprimés et Rapports de Comités dudit Conseil législatif et de ladite Assemblée législative, respectivement, ne seront que dans la langue Anglaise: Pourvu toujours, que la présente disposition ne s'entendra pas pour empêcher que des copies traduites d'aucuns tels documents ne soient faites, mais aucune telle copie ne sera gardée parmi les Records [comprendre «archives» ou «registres»] du Conseil législatif ou de l'Assemblée législative, ni ne sera censée avoir en aucun cas l'authenticité d'un Record original.

C'est la première fois depuis la Conquête que l'Angleterre proscrivait l'usage du français dans un texte constitutionnel, ce qui démontrait éloquemment la nouvelle volonté assimilatrice du gouvernement britannique. Le français ne devenait qu'une langue traduite, sans valeur juridique.

Cependant, l’usage du français dans les débats parlementaires n’était pas formellement interdit. Devant le tollé de protestations et la quasi-impossibilité de faire fonctionner l'appareil de l'État, le Parlement britannique abrogea, en 1848, l'article 41 (par la Loi sur l'usage de la langue anglaise à la Législature du Canada) et ce fut le retour au bilinguisme de fait qui avait cours avant la Loi de l'Union. À compter de 1849, le texte officiel de toutes les lois fut adopté à la fois en anglais et en français; dans les débats parlementaires toutefois, les députés qui s'exprimèrent en français furent «condamnés» à n'être compris que de leurs collègues francophones. C'est ainsi que la tradition d'un certain bilinguisme législatif, judiciaire et administratif s'est poursuivie jusqu'à la création de la Confédération (ou Fédération) canadienne en 1867.

2.5 La Loi constitutionnelle de 1867 et ses effets

Il importe de rappeler que, en vertu de l'article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 (anciennement appelée «Acte de l'Amérique du Nord britannique» jusqu'en 1982), seul le Québec parmi les quatre provinces canadiennes se voyait imposer le bilinguisme à sa législature et dans les tribunaux, alors qu'on comptait une importante minorité francophone dans chacune des trois autres provinces. La politique linguistique du gouvernement fédéral consista à pratiquer un bilinguisme restrictif au Parlement fédéral et à ne jamais intervenir contre les lois anti-françaises adoptées par les provinces tout en s'assurant que le bilinguisme législatif et judiciaire était scrupuleusement respecté au Québec. Fait significatif: la Loi constitutionnelle de 1867 ayant été adoptée uniquement en anglais, c'est en cette langue que la Constitution de 1867 bénéficie d'un statut officiel, la version française, une traduction, n'étant qu'officieuse. Encore aujourd'hui, seule la version anglaise peut être invoquée devant les tribunaux. La seule mesure «positive» en faveur du français adoptée au XIXe siècle correspond à une loi de 1888, qui accordait une prime de 50 $ par année aux fonctionnaires capables de s'exprimer «dans une langue seconde». L'article 55 de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoyait la rédaction et le dépôt pour adoption d'une version française officielle. Bine que cette version française ait été rédigée, elle n'a jamais été adoptée, car il aurait fallu une modification constitutionnelle.

En Ontario, on interdit même l'enseignement du français dès 1880, puis en 1885, on récidiva en 1912 par le fameux Règlement 17; en 1897, la province imposa même sans problèmes l'unilinguisme anglais dans les tribunaux. Au Nouveau-Brunswick et en Nouvelle-Écosse, le français ne sera pas reconnu pendant plus d'un siècle; c'est seulement en 1969 que le Nouveau-Brunswick adopta une loi sur les langues officielles (Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick). Entre 1870 et 1949, six autres provinces entrèrent dans la fédération canadienne. Créé en 1870, le Manitoba adopta en 1890 une loi (Official Language Act) faisant de l'anglais la seule langue officielle des lois et de la justice malgré l'article 23 de la Loi de 1870 sur le Manitoba, une loi constitutionnelle qui prescrivait l'usage des deux langues; la langue d'enseignement restait l'anglais. Ce n'est qu'en 1979 que la Cour suprême du Canada abrogea l'Official Language Act de 1890 et remettait en vigueur l'article 23 de la Loi de 1870 sur le Manitoba.

Quant à l'Alberta et à la Saskatchewan, érigées en province en 1905 à partir des Territoires du Nord-Ouest, elles abrogèrent unilatéralement l'article 110 de la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest, qui reconnaissait officiellement l'usage du français et de l'anglais au parlement et dans les tribunaux. À la suite d'un jugement de la Cour suprême du Canada en février 1988, qui statuait que l'article 110 de la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest demeurait encore en vigueur, la Saskatchewan (par la loi 2) et l'Alberta (par la loi 60) durent adopter de nouvelles dispositions qui, à toutes fins utiles, ravalaient l'une des deux langues officielles au rang de ce qu'est toujours une «langue autochtone» dans le monde des Blancs.

La Colombie-Britannique fit son entrée dans la fédération en 1871, l'Île-du-Prince-Édouard en 1873 et Terre-Neuve en 1949; aucune de ces provinces n'a légiféré à l'époque en matière de langue et aucune n'a, par conséquent, reconnu le français sur son territoire; elles ont préféré laisser évoluer le rapport des forces en présence en faveur de l'anglais.

Par ailleurs, le gouvernement fédéral n'a jamais empêché les provinces anglaises d'adopter depuis la Confédération (fédération de 1867) des lois anti-françaises. Il ne s'est jamais servi de ses pouvoirs, qui lui avaient été conférés par la Constitution, pour bloquer les décisions déplorables des différents gouvernement provinciaux à l'égard de la minorité francophone. Il a laissé le Manitoba, l'Alberta et la Saskatchewan abolir officiellement l'usage du français, il a laissé l'Ontario, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse supprimer les droits scolaires des francophones. Il est demeuré sourd à toutes les revendications franco-canadiennes. Volontairement, le gouvernement fédéral a fait montre de bien peu de détermination pour assurer un minimum de services en français dans sa propre administration et il a plutôt limité ses services en français à la seule province de Québec. Il faudra attendre la seconde moitié du XX^e siècle pour voir la politique fédérale de non-intervention se transformer radicalement en politique de bilinguisme officiel.

Voilà, en résumé, l'histoire des droits linguistiques au Canada; elle explique les luttes séculaires des francophones qui ont dû se défendre pour conserver leur identité en Amérique du Nord. S'il est vrai que le passé est garant de l'avenir, il amorce une esquisse du Canada à venir en matière de protection linguistique.

3 La politique de bilinguisme institutionnel des années 1960

Si l'on fait exception de la Loi constitutionnelle de 1867 adoptée par le Parlement britannique, la première loi canadienne à caractère linguistique date de 1938. Malgré l'opposition des ministres anglophones et du premier ministre canadien Mackenzie King, le député Wilfrid Lacroix du Québec réussit à faire adopter en 1938 une loi qui avait pour but «de faire en sorte qu'un employé faisant déjà partie du service civil dans une province et ne parlant pas français ne puisse être transféré [muté] dans la province de Québec». Par la suite, toutes les initiatives en faveur du français se perdirent dans l'indifférence générale.

Il fallut attendre en 1962 la formation de la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (dite «Commission Glassco») pour que soit discutée la question du bilinguisme dans l'organisation gouvernementale. Puis ce fut surtout la création de la célèbre Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme (dite «Commission Laurendeau-Dunton») qui, de 1963 à 1968, permit au gouvernement fédéral d'entrevoir de façon systématique et à long terme une politique linguistique. Tel qu'exprimé dans le mandat de la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, l'enjeu fondamental se lisait ainsi: «Recommander les mesures à prendre pour que la Confédération canadienne se développe d'après le principe de l'égalité entre les deux peuples fondateurs.» Dans son rapport paru en 1967, la Commission Laurendeau-Dunton faisait longuement état des différences constatées entre le Québec et les autres provinces canadiennes. Elle concluait à l'existence de deux sociétés distinctes, dont l'une était formée par le Québec:

Ignorer cette réalité dans notre rapport ne serait pas seulement une grave erreur. Ce serait aussi risquer que le Québec refuse de nous écouter et ce serait en même temps priver le Canada anglais de la chance de prendre conscience d'un élément particulièrement grave de la situation actuelle du pays.

En même temps, la Commission allait proposer au gouvernement fédéral d'adopter une politique de bilinguise institutionnel pour l'État, car ce n'est pas aux Canadiens d'être bilingues, mais l'État: «Si chacun devient complètement bilingue dans un pays bilingue, l'une des langues sera superflue.» Les partisans du bilinguisme espéraient aussi que les Québécois seraient amenés à considérer le Canada comme «leur nation», et non plus seulement le Québec. En 1968, le premier ministre Pierre Elliot Trudeau déclarait que si les droits des minorités linguistiques étaient appliqués au Canada, la «nation franco-canadienne» s'étendrait alors d'un océan à l'autre. Il faut dire aussi que l'existence de deux langues officielles pourrait également devenir l'un des caractères distinctifs du Canada par rapport aux États-Unis.

Toutefois, les principales recommandations de la Commission Laurendeau-Dunton furent à peu près ignorées par le gouvernement fédéral, pourtant largement dominé par des Québécois francophones (penser aux «trois colombes»: Pierre Elliot Trudeau, Jean Marchand et Gérard Pelletier). Complètement obnubilés par leurs préjugés anti-nationalistes (anti-québécois, diront certains), ces francophones fédéraux ont préféré laisser tomber la notion des «peuples fondateurs» pour favoriser «le bilinguisme et le multiculturalisme», malheureusement sans en préciser les bases communautaires. Quelques décennies plus tard, il est possible de constater les effets pervers de cette politique de la diversité culturelle prônée alors par P.-E. Trudeau. Il est aujourd'hui de plus en plus évident que la mosaïque canadienne se fracture et que les groupes ethniques ont tendance à pratiquer l'autoségrégation. Ainsi, en 1981, on ne comptait au Canada que six enclaves ethniques, contre 254 en 2001 avec le résultat que beaucoup de Canadiens ont maintenant peur d'établir leurs propres limites et de présenter leur culture.

Après le multiculturalisme, le gouvernement de Pierre-Elliott Trudeau a adopté une législation sur les langues officielles accompagnée d'une notion de services dans la langue minoritaire au sein des organismes et des institutions relevant de la juridiction fédérale. Le multiculturalisme était probablement, à l'époque, une façon détournée pour le gouvernement fédéral de faire passer le bilinguisme dans l'Ouest.

En 1969, le Parlement canadien promulgua pour la première fois la Loi sur les langues officielles, qui conférait un statut co-officiel à l'anglais et au français, mais seulement dans le cas des organismes et institutions relevant de la juridiction fédérale. Cette loi (abrogée en 1988 lors de l'adoption de la nouvelle Loi sur les langues officielles, alors que Brian Mulroney était premier ministre canadien) devenait la première loi à caractère proprement linguistique adoptée par le Parlement fédéral. Sa grande innovation résidait dans le fait qu'elle instaurait le bilinguisme officiel au gouvernement fédéral du Canada. L'article 2 de la Loi sur les langues officielles de 1969 se lisait comme suit:

Article 2

L'anglais et le français sont les langues officielles du Canada pour tout ce qui relève du parlement et du gouvernement du Canada; elles ont un statut, des droits et des privilèges égaux quant à leur emploi dans toutes les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada.

La loi décrétait aussi (art. 8) que «dans l'interprétation d'un texte législatif, les versions officielles font pareillement autorité». Dans le domaine de la justice, la loi venait compléter les dispositions de l'article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 en prescrivant que les jugements des cours fédérales soient émis dans les deux langues (art. 5) et que des services d'interprétation soient disponibles dans ces causes. Toutefois, là où la Loi sur les langues officielles innovait vraiment, c'est dans le fait que, à l'article 9, on exigeait des ministères, départements ou autres organismes du gouvernement fédéral, comme les sociétés d'États, de veiller à ce que le «public puisse communiquer avec eux et obtenir leurs services dans les deux langues officielles». En fait, la loi engageait non seulement le Parlement et la justice, mais aussi toute l'administration fédérale.

Quant aux articles 12 à 15 de la Loi sur les langues officielles de 1969, ils étaient consacrés à la création et à l'administration de «districts bilingues» dans les cas où moins de 10 % de la population concernée avait pour langue maternelle l'une des langues officielles (art. 13). Enfin, les articles 19 à 34 de la loi concernaient le rôle du commissaire aux langues officielles; celui-ci devait faire respecter la loi et recevoir les plaintes des citoyens. Pour ce qui est des districts bilingues, il n'ont jamais vu le jour. On a tenté d'abord de déclarer tout le Québec «district bilingue»; devant l'indignation et les protestations du Québec, le gouvernement fédéral a cru prudent de reculer. Puis le concept a été carrément oublié.

Cette politique nationale des deux langues fut difficile d'application et ne modifia guère la réalité quotidienne des citoyens canadiens. Elle a surtout eu comme avantage de garantir des services en français aux minorités hors Québec, forçant un certain nombre de fonctionnaires fédéraux à apprendre le français. Mais les résultats ne furent jamais très concluants. D'ailleurs, tous les commissaires aux langues officielles nommés par le gouvernement fédéral déplorèrent successivement la lenteur, sinon le refus, de respecter la loi. Il n'est pas surprenant qu'on ait senti le besoin d'adopter une nouvelle loi en 1988.

**4 La Loi sur les langues officielles de 1988**

En 1988, sous l'initiative du premier ministre Brian Mulroney, le Parlement canadien adopta une nouvelle loi sur les langues officielles, ce qui a eu pour effet d'abroger la Loi sur les langues officielles de 1969. La Loi sur les langues officielles de 1988 compte 111 articles qui, évidemment, reprennent le contenu de la loi de 1969, mais en allant plus loin dans la pratique du bilinguisme institutionnel. Selon les termes mêmes de l'article 2, la loi a pour objet les trois points suivants:

Article 2

a) d'assurer le respect du français et de l'anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l'égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales, notamment en ce qui touche les débats et travaux du Parlement, les actes législatifs et autres, l'administration de la justice, les communications avec le public et la prestation des services, ainsi que la mise en oeuvre des objectifs de ces institutions;

b) d'appuyer le développement des minorités francophones et anglophones et, d'une façon générale, de favoriser, au sein de la société canadienne, la progression vers l'égalité de statut et d'usage du français et de l'anglais;

c) de préciser les pouvoirs et les obligations des institutions fédérales en matière de langues officielles.

- Le résumé de la loi

Les parties I et II (articles 4 à 13) traitent du bilinguisme obligatoire (les deux langues officielles) au Parlement ainsi que dans tous les actes législatifs et documents émanant d'une institution fédérale; font exception les ordonnances et actes des Territoires du Nord-Ouest (dont fait partie aujourd'hui le Nunavut) et du Yukon, les documents relatifs à l'administration d'une bande indienne (art. 7.3). Le bilinguisme s'étend également aux traités internationaux et à toute convention intervenue entre le Canada et tout autre État. De plus, tous les textes imprimés, publiés ou déposés par une institution fédérale doivent paraître simultanément dans les deux langues officielles, les deux versions ayant également force de loi ou même valeur (art. 13).

La partie III (art. 14 à 20) de la Loi sur les langues officielles concerne l'administration de la justice. La loi rend non seulement les tribunaux fédéraux bilingues, mais elle les oblige à veiller à ce que tout citoyen puisse être entendu dans la langue officielle de son choix et à offrir, si besoin est, des services d'interprétation simultanée d'une langue officielle à l'autre. L'article 16 de la Loi sur les langues officielles de 1988 va plus loin que la loi de 1969 parce qu'elle oblige les juges à comprendre l'anglais ou le français sans l'aide d'un interprète. Cependant, les juges de la Cour suprême du Canada et ceux de la Cour canadienne de l'impôt ne sont pas soumis au bilinguisme institutionnel, même si les accusés peuvent utiliser la langue de leur choix.

La partie IV (articles 21 à 33) de la Loi sur les langues officielles de 1988 innove dans la mesure où il est précisé, à l'article 21, que le public a le droit de communiquer avec les institutions fédérales et d'en recevoir les services dans l'une ou l'autre des langues officielles. Cette obligation vaut pour tous les bureaux administratifs, qu'ils soient situés dans la région de la Capitale nationale ou ailleurs, y compris à l'étranger si l'une des langues officielles fait «l'objet d'une demande importante». L'offre active des services bilingues comprend aussi bien la langue orale que la langue écrite. C'est par l'adoption d'un règlement que le gouvernement décidera des circonstances dans lesquelles il y a demande importante.

La partie V de la Loi sur les langues officielles traite de la langue de travail de l'administration fédérale. Selon l'article 34, le français et l'anglais sont les langues de travail des institutions fédérales. Les employés ont donc le droit d'utiliser l'une ou l'autre des langues officielles. Ce droit est cependant soumis à certaines restrictions: il faut notamment que le milieu de travail soit propice à l'usage effectif des deux langues officielles (art. 35). Autrement dit, il faut qu'il y ait une demande de services bilingues pour que le personnel puisse aussi fonctionner avec deux langues de travail. Le nom des régions désignées bilingues est publié par le gouvernement qui peut, par règlement, inscrire ou radier l'une ou l'autre de ces régions. L'article 39 (partie VI) de la loi précise aussi que le gouvernement fédéral s'engage à veiller à ce que les Canadiens, tant anglophones que francophones, aient des chances égales d'emploi et d'avancement dans les institutions fédérales.

La partie VII de la Loi sur les langues officielles a suscité beaucoup de controverses en ce qui a trait à la promotion du français et de l'anglais par le gouvernement fédéral. Selon l'article 43, le secrétaire d'État du Canada peut prendre toutes les mesures qu'il estime indiquées pour promouvoir le caractère bilingue du Canada; par exemple, pour encourager les gouvernements provinciaux ou les administrations municipales, les entreprises, les organisations patronales et syndicales, à favoriser l'usage des deux langues officielles.

Particulièrement au Québec, certains y ont vu là un moyen pour le fédéral de bilinguiser les municipalités, les entreprises ou toute autre organisation québécoise. Mais les dangers appréhendés ne se sont pas produits.

La partie IX (art. 49 à 75) de la Loi sur les langues officielles précise le rôle du commissaire aux langues officielles du Canada. Celui-ci doit prendre toute mesure visant à assurer la reconnaissance du statut de chacune des langues officielles. Il doit également faire respecter l'esprit de la loi et l'intention du législateur en ce qui touche l'administration et la promotion du français et de l'anglais au Canada. Le commissaire aux langues officielles procède à des enquêtes, reçoit les plaintes, donne des avis, remet un rapport annuel et fait des propositions au gouvernement.

Les autres articles de la Loi sur les langues officielles concernent les modifications au Code criminel canadien (art. 94 à 96) en matière de langues, l'emploi des langues dans la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest (art. 97) et la Loi sur le Yukon (art. 98), la Loi sur l'accès à l'information (art. 99 à 101), la Loi sur la protection des renseignements personnels (art. 102), la Loi sur les textes réglementaires (art. 3 et 6) ainsi que diverses dispositions transitoires.

Certes, la Loi sur les langues officielles de 1988 constitue une grande amélioration comparativement à la loi de 1969. Sur le plan théorique, c'est une loi-modèle, une loi très égalitariste, soucieuse de la dualité linguistique et des droits des citoyens en matière de langue. Cependant, la plupart des clauses concernant les services offerts sont demeurées inopérantes pendant trois ans, car le règlement prévu dans la loi ne fut adopté que le 16 décembre 1991.

- Les modifications à la loi

Par ailleurs, un projet de loi S-3, présenté à la Chambre des communes en 2005, obligerait le gouvernement fédéral et ses agences à respecter la Loi sur les langues officielles et permettrait aux communautés minoritaires de les poursuivre devant les tribunaux quand elles y contreviennent, ce qui était impossible à faire jusqu'à présent. Ce projet de loi compte trois éléments importants.

1) Le gouvernement fédéral s'engagerait à favoriser l'épanouissement des minorités francophone et anglophone du Canada, et à favoriser leur développement, ainsi qu'à promouvoir la pleine reconnaissance et l'usage du français et de l'anglais dans la société.

2) Le ministère du Patrimoine canadien pourrait prendre les mesures nécessaires pour favoriser la progression vers l'égalité de statut et d'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne.

3) Toute personne qui saisit le commissaire aux langues officielles d'une plainte visant une obligation ou un droit prévus aux articles 4 à 7 et 10 à 13 ou aux parties IV ou V, ou fondés sur l'article 91, peut formuler un recours devant les tribunaux pour le régime de la présente partie.

L'objectif de ce projet de loi était de renforcer le caractère exécutoire des obligations qui incombent au gouvernement du Canada en vertu de la partie VII de la Loi sur les langues officielles. Malheureusement, le gouvernement canadien ne reconnaissait pas le caractère exécutoire de ses obligations en vertu de l'article 41 de la loi. Finalement, le projet de loi S-3, la Loi modifiant la Loi sur les langues officielles (promotion du français et de l’anglais), a obtenu la sanction royale le 24 novembre 2005. Les nouveaux articles de la Loi sur les langues officielles, suite à l’adoption du projet de loi S-3, sont les suivants (les modifications apparaissent en caractères gras et en rouge):

Article 41

1) Le gouvernement fédéral s’engage à favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, ainsi qu’à promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne.

2) Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que soient prises des mesures positives pour mettre en œuvre cet engagement. Il demeure entendu que cette mise en œuvre se fait dans le respect des champs de compétence et des pouvoirs des provinces.

3) Le gouverneur en conseil peut, par règlement visant les institutions fédérales autres que le Sénat, la Chambre des communes, la bibliothèque du Parlement, le bureau du conseiller sénatorial en éthique et le commissariat à l'éthique, fixer les modalités d’exécution des obligations que la présente partie leur impose.

Article 77

1) Quiconque a saisi le commissaire d’une plainte visant une obligation ou un droit prévus aux articles 4 à 7 et 10 à 13 ou aux parties IV, V, ou VII, ou fondée sur l’article 91, peut former un recours devant le tribunal sous le régime de la présente partie.

L’adoption de ce projet de loi a pour effet de modifier la Partie VII de la Loi sur les langues officielles et sa portée. Ces modifications renforcent les dispositions de l’article 41 en obligeant le gouvernement de prendre des «mesures positives» pour atteindre ces objectifs. En second lieu, ces modifications permettent au gouverneur en conseil de fixer, par règlement, les modalités d’exécution de la Partie VII. Enfin, ces modifications rendent la Partie VII «justiciable» sous l’article 77 de la loi; en d’autres termes, des recours juridiques seront possibles en cas de violation des engagements énoncés dans cette Partie de la loi.

- L'unilinguisme des juges anglophones de la Cour suprême

Le 31 mars 2010, un projet de loi (C-232) fut adopté de justesse (140 POUR et 137 CONTRE) par la Chambre des communes, de sorte que tous les juges nommés à la Cour suprême auraient pu dorénavant être capables de comprendre le français et l’anglais sans l’aide d’un interprète :

Loi modifiant la Loi sur la Cour suprême (compréhension des langues officielles)

Sa Majesté, sur l'avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes du Canada, édicte : L.R., ch. S-26

1. L’article 5 de la Loi sur la Cour suprême devient le paragraphe 5(1) et est modifié par adjonction de ce qui suit :

Article 5

Conditions de nomination

1) Les juges sont choisis parmi les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure provinciale et parmi les avocats inscrits pendant au moins dix ans au barreau d’une province.

2) En outre, les juges sont choisis parmi les personnes visées au paragraphe 1, qui comprennent le français et l’anglais sans l’aide d’un interprète.

Cependant, le projet de loi fut bloqué au Sénat par le Parti conservateur de Stephen Harper. Les opposants au projet de loi considéraient que les juges ont le droit constitutionnel d'utiliser la langue de leur choix (selon l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867). D'autres estimaient que ce projet de loi, s'il était adopté, privilégierait les aptitudes linguistiques au détriment des connaissances juridiques et judiciaires.

Pour les partisans du projet de loi C-232, c'est surtout une question de respect des deux communautés linguistiques officielles du pays. Mais ce projet de loi serait également important pour le message qu'il envoie au reste du pays: le bilinguisme est une valeur capitale au Canada, et le plus haut tribunal du pays doit en être le reflet. Selon le promoteur du projet de loi, le député néo-démocrate Yvon Godin: «Une fois adopté par le Sénat, cette loi marquera une étape importante dans l’histoire des langues officielles au Canada.» Pour sa part, la Fédération des communautés francophones et acadienne (FCFA) a tenu à réitérer son soutien au projet de loi C-232. Quoi qu'il en soit, le député Yvon Godin s'est juré de présenter son projet de loi jusqu'à ce qu'il soit adopté.

En 2006, le premier ministre Harper avait nommé à la Cour suprême le juge manitobain Marshall Rothstein, un anglophone unilingue; celui-ci avait alors juré d'apprendre le français. Cinq ans plus tard, sa promesse de devenir bilingue était encore à l'état de vœu pieux. En novembre 2011, le premier ministre nommait un autre anglophone unilingue, Michael Moldaver, pour siéger à la Cour suprême du Canada. Cette nomination fit encore couler beaucoup d'encre, particulièrement chez bon nombre de francophones qui ne comprennent pas pourquoi le bilinguisme ne constitue pas une compétence fondamentale pour occuper une fonction si vitale au pays. Même les partis d'opposition, le Parti libéral et le Nouveau Parti démocratique, ont approuvé la candidature du juge Moldaver.

En 2013, le gouvernement de Stephan Harper avait nommé un unilingue anglophone Michael Ferguson au poste de vérificateur général du Canada. Cette nomination fut aussitôt dénoncée par les partis d'opposition. Le Nouveau Parti démocratique présenta alors le projet de loi (C-419). S'il avait d'abord défendu cette nomination, le gouvernement conservateur de Stephen Harper avait par la suite laissé savoir qu'il allait appuyer le projet de loi néo-démocrate, mais qu'il voulait en modifier certains points. C'est ainsi que les députés conservateurs majoritaires ont fait retirer l'exigence du bilinguisme lorsqu'un poste est pourvu par intérim. Ils ont également complètement abrogé le préambule qui statuait notamment que le français et l'anglais «jouissent d'un statut et de droits et privilèges égaux quant à leur usage dans les institutions du Parlement». Le préambule notait aussi que les personnes nommées par la Chambre ou le Sénat «doivent avoir la capacité de communiquer avec les parlementaires dans les deux langues officielles». Les députés conservateurs ont avancé qu'on n'avait nul besoin «d'alourdir» le projet de loi avec un tel préambule. La Loi concernant les compétences linguistiques (2013), concentrée sur dix agents du Parlement, est toutefois loin de couvrir l'ensemble des milliers de nominations du gouvernement.

5 Le Règlement sur les langues officielles

La Loi sur les langues officielles (adoptée en 1988 et modifiée en 1992) prévoit que c'est par règlement que doit être défini ce qui constitue «une demande importante» de services dans l'une des deux langues officielles à un bureau d'une institution fédérale. Le Règlement sur les langues officielles de 1991 parachève ainsi certaines dispositions-clés de la loi de 1988, notamment celles ayant trait aux trois aspects suivants:

a) les bureaux fédéraux faisant l'objet d'une «demande importante» dans les deux langues;
b) les bureaux dont la «vocation» justifie des services dans les deux langues;
c) les services offerts aux voyageurs par «des tiers conventionnés».

En tenant compte de l'importance de la minorité francophone ou anglophone de la région desservie, le règlement distingue deux ensembles: les grands centres urbains (au nombre de 24 au Canada) appelés les «régions métropolitaines de recensement» (RMR) comptant au moins 100 000 habitants et les petites villes et régions rurales appelées «subdivisions de recensement» (SDR). Dans les RMC ayant une minorité d'au moins 5000 personnes soit 14 des 24 grandes centres urbains tels que Halifax, Saint John, Québec, Sherbrooke, Montréal, Sudbury, Toronto, Hamilton, St. Catharines-Niagara, Winsor, Winnipeg, Calgary, Edmonton et Vancouver , les bureaux des institutions fédérales doivent offrir, en principe, leurs services en anglais et en français.

Toutefois, si l'administration fédérale dispose de plusieurs bureaux dans la RMR offrant le même service, les services doivent être dans les deux langues officielles dans une proportion de bureaux au moins égale à celle de la minorité de la RMR. Ces services comprennent généralement les institutions suivantes: Bureau de poste, Centre d'emploi, Sécurité du revenu, Impôt, Secrétariat d'État, Commission de la fontion publique.

Les subdivisions de recensement (SDR) correspondent à une municipalité, une petite ville ou une région rurale où existent une ou plusieurs institutions fédérales. Les règles prévues s'avèrent très complexes. Notons seulement que les services doivent être bilingues si une SDR comprend une minorité d'au moins 500 personnes qui correspond à au moins 5 % de la population. Tous les bureaux sont bilingues si la minorité correspond à 30 % ou plus de la population locale.

Le Règlement sur les langues officielles définit aussi ce que l'on doit entendre par l'expression «une demande importante» dans l'une ou l'autre des langues officielles. Cette expression, fréquemment utilisée dans la loi, signifie que «la demande dans une langue représente 5 % de la demande globale au cours d'une année».

Selon le Règlement sur les langues officielles de 1991, l'incidence des règles démographiques sur la demande importante établit que 94 % de la population minoritaire de langue officielle du Canada recevrait des services dans sa langue. Cette population minoritaire se retrouve dans les 25 principaux centres urbains (incluant Ottawa-Hull) et 441 autres localités.

Le règlement garantit aussi que les voyageurs ont le droit de recevoir une gamme de services fédéraux dans les deux langues officielles dans certains aéroports, gares ferroviaires et gares de traversiers.

Par ailleurs, dans son rapport de 2006, Mme Dyane Adam, alors commissaire aux langues officielles, proposait de modifier considérablement la réglementation sur les langues officielles: «Le Règlement de 1992, conçu à une époque révolue, ne tient plus la route et doit être modernisé.» Tel qu'il est appliqué, le Règlement fait en sorte que des services bilingues ne sont offerts que là où les minorités linguistiques représentent un pourcentage suffisant dans leur ville. En réalité, la réglementation précise qu'il faut que les demandes atteignent 5 % des demandes totales dans une municipalité.

Toutefois, on en arrive à certaines anomalies. Par exemple, parce que 625 francophones de Yarmouth en Nouvelle-Écosse atteignent 8,4 % de la population, ils ont le droit de recevoir des services en français. En revanche, les 870 anglophones de Sept-Îles au Québec n'ont pas le droit de recevoir des services dans leur langue parce qu'ils ne forment pas 5 % de la population totale. L'ex-commissaire aux langues officielles relevait aussi la situation de la Gendarmerie royale du Canada sur la route Transcanadienne. Selon le tronçon où un citoyen se fait arrêter, il aura le droit ou pas le droit de se faire répondre dans sa langue par le policier. Or, il n'est pas nécessaire de rappeler que la Transcanadienne n'est pas à l'usage exclusif de la population locale, mais profite à l'ensemble du public canadien.

En réalité, l'ex-commissaire aux langues officielles recommandait d'assurer des services bilingues là où «la vitalité d'une communauté le commande». Il faudrait alors élaborer des «indicateurs de vitalité linguistique», qui ne reposeraient pas uniquement sur de simples critères mathématiques.

Depuis 2016, le gouvernement du Canada a entrepris la révision du Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services. La révision réglementaire fait partie des engagements visant à ce que tous les services fédéraux soient offerts en conformité avec la Loi sur les langues officielles. La révision vise principalement les éléments suivants:

• élaborer une méthode de calcul améliorée qui pourra mieux refléter les besoins et les intérêts des collectivités linguistiques minoritaires plus petites mais florissantes, correspondre aux réalités démographiques actuelles, et s’adapter aux changements démographiques à l’avenir;

• explorer les possibilités offertes par les nouvelles technologies pour améliorer la prestation de services dans les deux langues officielles;

• améliorer les services bilingues dans le domaine du transport.

Selon les directives du gouvernement, les obligations linguistiques des bureaux assujettis aux règles de demande importante du Règlement doivent être revues à la suite du plus récent recensement décennal.

6 L'application de la politique linguistique

Dans son Rapport de 1991, un autre commissaire aux langues officielles du Canada affirmait que le bilinguisme fédéral était «une réussite nationale». Les progrès ont en effet été réels, mais ils ne doivent pas masquer une certaine réalité. Il y a parfois loin de la coupe aux lèvres. En effet, dans son Rapport de 1998, le commissaire lançait un cri d'alarme en disant qu'il était «temps de renverser la vapeur» et de faire cesser l'affaiblissement graduel des droits linguistiques et des pouvoirs du gouvernement fédéral dans le domaine des langues officielles. Il suffisait d'examiner les 68 000 témoignages recueillis en 1991 par la Commission Spicer pour se rendre compte que les Canadiens en avaient, déjà à ce moment-là, ras-le-bol du bilinguisme officiel et des coûts qu'il représentait. Un sondage réalisé en 1992 révélait que, selon 64 % des Canadiens, la politique de bilinguisme officiel du gouvernement fédéral avait lamentablement échoué; seulement 26 % des Canadiens y voyaient un succès. En janvier 1992, le premier ministre de l'Alberta soutenait même que la politique fédérale du bilinguisme était «une source d'irritation pour le Canada» et prônait même son abolition, soulevant ainsi un tollé de protestations au sein de la classe politique canadienne.

Enfin, la politique de bilinguisme officiel n'a pas eu comme conséquence de favoriser le bilinguisme chez les citoyens canadiens. Si au début le bilinguisme était perçu comme une véritable religion au sein de la classe politique fédérale, il n'en est plus ainsi plus de quatre décennies plus tard. Non seulement aucune province canadienne n'est devenue officiellement bilingue (à l'exception du seul Nouveau-Brunswick), mais les certains politiciens fédéraux commencent à vouloir réviser à la baisse cette politique du bilinguisme. Le mouvement est déjà amorcé depuis un certain temps, mais parfois l'exemple vient de haut.

Ainsi, alors qu'il était chef de l'opposition au Parlement fédéral, M. Stephen Harper estimait que «le Canada est moins bilingue aujourd'hui qu'il ne l'a jamais été depuis sa fondation». Il critiquait en ces termes cette politique: «En tant que religion, le bilinguisme est le dieu qui a échoué. Cela n'a pas entraîné une plus grande justice, n'a pas aidé l'unité du pays et a coûté des millions aux contribuables.»

La critique était sévère, mais elle n'était pas tout à fait exacte. C'est vrai qu'en tant que «religion» la politique du bilinguisme a échoué. Il est vrai également que beaucoup d'anglophones croient que cette politique consiste à promouvoir le français au Canada anglais, alors que les francophones du Québec estiment qu'elle est tout à fait inutile, même dans leur propre province. En réalité, la politique du bilinguisme canadien n'a jamais eu comme objectif de rendre tous les Canadiens bilingues.

Avec un tel principe trop répandu et tout à fait erroné, beaucoup ont conclu que la politique du bilinguisme avait échoué, puisque les Canadiens ne sont pas tous bilingues. Mais le véritable objectif de cette politique était de garantir que les francophones du pays recevraient des services dans leur langue et qu'ils n'étaient pas obligés de savoir l'anglais pour vivre. Comme il arrive souvent dans des cas similaires, la réalité est nuancée: la politique linguistique du gouvernement fédéral comporte à la fois des réussites et des échecs.

6.1 Les réussites

Si le gouvernement fédéral voulait assurer une visibilité du français au Canada, il a réussi dans la mesure où celle-ci était inexistante jusque dans les années 1970. Au plan des principes, les francophones du Canada ont certainement accompli un exploit peu commun. En effet, ils ont réussi à placer, même au plan constitutionnel, la langue du quart de la population sur un pied d'égalité avec la langue majoritaire parlée par les deux tiers, voire les trois quarts du pays.

En raison des politiques linguistiques du gouvernement fédéral, aidé il est vrai par un Québec vivant une période de forte affirmation collective, le français est devenu la première langue seconde des élites du pays, reléguant à l'arrière-plan des langues d'usage plus répandues, notamment dans l'Ouest du Canada (p. ex., l'italien, le chinois, l'ukrainien, l'allemand, etc.). De fait, dans toutes les grandes villes, les enfants anglophones des classes sociales instruites se ruent aux portes des écoles offrant des cours d'immersion en français. Pour une certaine catégorie de la classe dirigeante du Canada anglais, le français est devenu non seulement un atout précieux, mais aussi une nécessité pour accéder à des postes importants, que ce soit dans la fonction publique ou dans les grandes sociétés privées.

Dans le domaine du bilinguisme institutionnel, les progrès sont importants, surtout au Parlement fédéral, même si beaucoup de ministres et de députés francophones continuent à s'exprimer en anglais. L'administration fédérale s'est bilinguisée considérablement. Dans la capitale nationale, il est maintenant normal pour un francophone de se faire servir dans sa langue dans la quasi-totalité des ministères. La situation est moins évidente en dehors de la capitale où les services bilingues sont souvent qualifiés de «passables» à «nuls». Néanmoins, il faudrait être aveugle pour ne pas reconnaître un progrès certain du bilinguisme dans l'appareil fédéral. La moindre escale dans un aéroport de Terre-Neuve ou du Yukon permet d'en observer les manifestations, du moins dans l'affichage officiel. De même, les plaintes des fonctionnaires anglophones contre l'obligation du bilinguisme prouvent bien l'existence formelle du critère linguistique dans la grille d'évaluation de la fonction publique fédérale.

Pour les francophones hors-Québec, la Loi sur les langues officielles leur a permis de revendiquer des droits longtemps bafoués. La législation fédérale leur a donné également de nouvelles armes pour obtenir et promouvoir les droits linguistiques dans leur province. Depuis l’adoption de cette importante loi fédérale, les minorités francophones ont réussi à obtenir justice devant les tribunaux. Ils ont gagné leurs causes dans de nombreux cas, sinon la plupart. Pour les minorités francophones hors-Québec, la loi fédérale (ainsi que l’article 23 de la Charte des droits) est souvent la seule loi qui puisse les défendre contre l’attitude négative et assimilatrice de leur gouvernement provincial. En tous les cas, la plupart des minorités francophones du Canada peuvent, en principe, communiquer en français avec l’Administration fédérale.

De plus, compte tenu de l'importance du pouvoir fédéral, les lois linguistiques et la Charte des droits de 1982 au sein de la fédération canadienne ont eu des effets d'entraînement déterminants dans la plupart des provinces. Le Nouveau-Brunswick, le Québec et l’Ontario sont dans les faits bilingues. Dans toutes les provinces, les parlements ont adopté des lois non linguistiques (plus de 200) contenant certaines dispositions linguistiques, généralement en faveur du français dans les procédures judiciaires, les élections, les mariages, l’adoption des enfants, la sécurité et la santé au travail, les services sociaux, l’état civil, etc. Toutes ces mesures démontrent que, même si les francophones du Canada n’ont pas le contrôle total de leurs lois (sauf au Québec, et encore!), ils peuvent néanmoins exercer des pressions qui leur sont favorables.

Alors qu'elle était méprisée il y a une vingtaine d'années, la langue française est devenue au Canada à la fois une langue de prestige et une langue rentable sur les plans social, politique et économique. Il s'agit là, sans aucun doute, d'une victoire considérable de la part des francophones du Canada.

Par ailleurs, cette politique a fait disparaître certaines injustices et certaines iniquités à l'égard des francophones. Elle a certes coûté des millions aux contribuables canadiens (voir le texte, s.v.p.), mais elle permis en même temps d'éviter l'éclatement du pays et de maintenir un climat de paix sociale qui ferait l'envie de bien d'autres pays. Ce n'est pas rien! C'est pourquoi le Canada a acquis dans le monde une réputation enviable pour avoir fait progresser les intérêts de ses minorités linguistiques. Avec raison, la politique canadienne du bilinguisme est souvent citée en modèle dans de nombreux pays, surtout en Europe, et ce, malgré les échecs.

6.2 Les échecs

Le principe de l'égalité des langues qui prévaut au gouvernement fédéral depuis les années 1970 n'a connu un effet similaire que dans la province du Nouveau-Brunswick. Ailleurs, y compris au Québec, c'est même le concept de l'inégalité des langues qui prévaut, du moins au plan symbolique, car neuf provinces sont demeurées juridiquement unilingues. Les élites politiques canadiennes acceptent, il est vrai, le bilinguisme institutionnel au sein des organismes communs, mais il n'est pas question d'étendre ce caractère bilingue aux organismes provinciaux ou municipaux (sauf pour le Québec).

Pour la plupart des Canadiens, le bilinguisme a atteint sa vitesse de croisière et il ne doit pas aller plus loin: il reste limité au Parlement et aux institutions qui relèvent du gouvernement fédéral; il en est de même au Nouveau-Brunswick où le bilinguisme est confiné aux seuls organismes du gouvernement provincial, incluant depuis 2002 les municipalités et les hôpitaux. En somme, la législation fédérale n’a pas eu les effets escompté dans les mentalités en ce qui a trait aux deux «grandes majorités linguistiques». En effet, les gains de la minorité francophone irritent encore une partie de la majorité anglophone, qui n'accepte pas facilement le principe de l'égalité juridique des langues au Canada, et laissent indifférents les francophones du Québec. En ce sens, c’est un échec de taille, car la politique fédérale d’égalité linguistique n’a guère mobilisé les Canadiens. Pourtant, cette politique demeure éminemment positive et pourrait, répétons-le, servir de modèle dans de nombreux pays bilingues.

Par ailleurs, l'égalité souhaitée ne s’est pas réalisée dans les faits. Ce droit à la «langue de son choix» est difficile à réaliser partout dans la mesure où, le nombre ne le justifiant pas toujours, les offres actives en français (ou en anglais dans certaines régions du Québec) demeurent souvent déficientes, sinon inexistantes. Il est plus facile d'étendre ce droit sur le plan des symboles (p. ex. l'affichage bilingue pour les édifices fédéraux, la monnaie, les timbres-postes) que dans les services réels à la population. C’est que la composition géographique et démographique du Canada dénie ce «Canada bilingue d'un océan à l'autre».

Du côté de la langue de travail des fonctionnaires, les progrès sont médiocres. Malgré les 35 ans de bilinguisme officiel pratiqué dans la fonction publique fédérale, l'environnement de travail des ministères et organismes fédéraux demeure massivement unilingue anglophone. Les fonctionnaires francophones dressent un constat d'échec de la Loi sur les langues officielles qui consacre l'usage du français et de l'anglais comme langues de travail dans les institutions fédérales. Les réunions de travail ont, dans les faits, toujours lieu en anglais même si la majorité des participants sont francophones. Les communications à l'extérieur du Québec se font presque uniquement en anglais. Selon l'Institut professionnel de la fonction publique fédérale du Canada (IPFP), les fonctionnaires francophones ne peuvent communiquer dans la langue de leur choix que dans une proportion de 43 %. La loi fédérale prévoit des mécanismes pour permettre aux fonctionnaire de loger des plaintes, mais peu de fonctionnaires osent les utiliser de peur que cela nuise à leur carrière. De plus, le rapport du commissaire aux langues officielles révélait qu’en 1997 plus de 40 % du personnel de la haute fonction publique fédérale n’avait pas encore réussi à se bilinguiser. Or, en 1988, le gouvernement avait fait la promesse solennelle que tous les grands mandarins pourraient s’exprimer dans les deux langues officielles. Enfin, encore en 2007, certains ministères fédéraux fixaient les exigences linguistiques de certains postes en fonction de la disponibilité du personnel bilingue dans la région, plutôt qu'en fonction des besoins réels du travail à accomplir.

Il semble qu'à long terme on assiste à l'affaiblissement graduel des droits linguistiques et des pouvoirs du gouvernement fédéral dans le domaine des langues officielles. Dans son rapport de 1997, le commissaire au langues officielles du Canada dénonçait les effets des transformations de l’appareil fédéral. Lorsque, par exemple, le gouvernement fédéral transfère des pouvoirs aux provinces, lorsqu'il conclut des ententes avec certaines d’entre elles sur la main-d'œuvre ou sur le logement social, lorsqu'il privatise Petro-Canada et NavCan ou encore lorsqu'il met de l'avant une nouvelle stratégie de programmation de Radio-Canada, il ne fait rien pour s'assurer que les grands principes du programme des langues officielles soient maintenus. Devant cette situation, le commissaire a lancé un cri d'alarme en disant qu'il était «temps de renverser la vapeur» et de faire cesser l'affaiblissement graduel des pouvoirs du gouvernement fédéral dans le domaine des langues officielles et, par le fait même, celui des droits linguistiques. Il reproche aux institutions publiques ou privatisées d'avoir fait du respect des droits linguistiques un simple volet de la gestion des ressources humaines plutôt «qu'une valeur nationale qui transcende». Bref, le commissaire soulignait, en 1997, que l'assimilation était encore un problème réel et qu'il se devait de s'en inquiéter.

Enfin, le relèvement du statut du français n'a pas modifié substantiellement le sort des minorités francophones du Canada anglais. Si l’on fait exception des francophones du Québec et du Nouveau-Brunswick, toutes les minorités francophones du Canada continuent de subir l'assimilation dans des proportions dramatiques, allant de 33 % à 90 %, selon les provinces. Il s'agit là d'un autre échec cuisant, même si d'année en année les fonctionnaires fédéraux se défendent en affirmant que la Loi sur les langues officielles n'avait pas pour objectif de freiner l'assimilation des minorités, mais de leur donner des droits. Or, c’est justement ce que reproche le commissaire aux langues officielles du Canada: il faudrait que l'on donne «aux communautés victimes de l'assimilation» les moyens de la contrecarrer, sinon la politique reste tout à fait inutile. D'où la nécessité de compléter la législation linguistique fédérale par des législations provinciales.

Dans son rapport d'octobre 2000, l'ex-commissaire aux langues officielles, Mme Dyane Adam qualifiait d'«inacceptable» et d'inquiétante la situation d'ensemble du bilinguisme officiel au Canada:

Il est inacceptable, après trois décennies et en dépit de nombreuses interventions des commissaires successifs, que nous devions, année après année, relever autant de lacunes récurrentes dans les bureaux fédéraux désignés pour offrir les services dans les deux langues officielles et dénoncer les inerties persistantes des institutions fédérales.

La commissaire avait reproché l'«attitude passive, sinon défensive» des institutions fédérales à ce chapitre. Elle constatait aussi que les dirigeants fédéraux demeuraient «muets et timides», notamment face à la décision du gouvernement ontarien de faire d'Ottawa une capitale unilingue anglaise. Elle affirmait que le gouvernement canadien «manquait de volonté ferme» à l'égard de la pleine mise en œuvre de la Loi sur les langues officielles. Le rapport ne mentionnait pas que 85 % des plaintes provenaient des francophones et que 35 % d'entre elles étaient issues de la capitale nationale.

Après que Stephen Harper soit devenu premier ministre du Canada, la situation du bilinguisme s'est quelque peu détériorée. Dans son rapport de mai 2007, le nouveau commissaire aux langues officielles, M. Graham Fraser, dénonçait l'abolition du Comité des langues officielles, les compressions budgétaires et l'inaction du gouvernement au cours de l'année 2006. Le rapport démontre qu'au Canada le bilinguisme n'est pas un réflexe naturel, mais un droit qu'il faut sans cesse revendiquer et qui est constamment menacé. De plus, il n'existe aucun moyen à la disposition des citoyens qui souhaiteraient exprimer leurs doléances, le gouvernement Harper ayant aboli le programme de contestation judiciaire qui permettait aux membres des minorités de porter plainte lorsque leurs droits n'étaient pas respectés. M. Fraser notait d'autres problèmes tels que les manquements dans la fonction publique et le non-respect de la Loi sur les langues officielles dans plusieurs institutions fédérales:

Certaines institutions font preuve de minimalisme dans leur communication avec le public et en matière de langue de travail. Ces institutions font ainsi fi de l’esprit et de la lettre de la loi qui sont d’assurer le respect du français et de l’anglais, leur égalité de statut et l’égalité des droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales. Au sein de ces institutions, on semble être plus soucieux de maintenir des commodités administratives et d’éviter les précédents que d’offrir des services adéquats au public ou aux employés des régions bilingues.

C'est pourquoi le commissaire aux langues officielles recommandait que le gouvernement impose une obligation des résultats. Pour ce faire, il faudrait remettre en place le programme de contestation judiciaire et pénaliser les récalcitrants. Dans son rapport de 2010, M. Graham Fraser déplorait l’approche de laisser-faire du gouvernement Harper, surtout en ce qui concerne la langue de travail des fonctionnaires fédéraux, lesquels communiquent en anglais, plus souvent qu’autrement. Le commissaire aux langues officielles demandait aux dirigeants de la fonction publique d’affirmer un plus grand leadership pour pallier les lacunes et compenser pour le laxisme du gouvernement. Selon le commissaire, les fonctionnaires francophones ont toujours de la difficulté à travailler en français et à obtenir des réunions bilingues. Or, d'après la Loi sur les langues officielles, les employés du gouvernement fédéral ont le droit de travailler en français ou en anglais. Le commissaire a constaté qu'en 2010 seulement 67 % des francophones disent se sentir à l’aise d’intervenir en français dans les réunions.

Constatant le recul constant du français au pays et le peu d’améliorations apportées au cours des années, des députés fédéraux des trois partis d’opposition ont affirmé que le commissaire aux langues officielles devrait avoir un pouvoir de sanction pour donner des dents à la Loi sur les langues officielles, ce qu’elle n’a pas actuellement.

6.3 Une loi à récrire

En septembre 2019, il y a donc 50 ans, le français devenait l'une des deux langues officielles du pays. L’objectif de la Loi sur les langues officielles du 7 septembre 1969, comme d'ailleurs la loi de 1988 qui lui a succédé, était de consacrer l’égalité de statut du français et de l’anglais dans les institutions fédérales, mais aussi devant les tribunaux et dans la société canadienne. Certes, les deux lois sur les langues officielles ont eu des impacts bénéfiques pour les communautés francophones du Canada, surtout chez les minorités francophones du Canada anglais, car elles leur ont permis de revendiquer et d’obtenir un appui pour leur développement. Ces lois ont aussi créé des conditions pour l’insertion dans la Charte des droits et libertés de droits linguistiques qui ont tout changé pour ces communautés, notamment le droit à recevoir leur éducation en français.

Toutefois, cinquante ans plus tard, la place du français dans l’espace public et commercial est en recul partout au Canada, y compris au Québec. Des Canadiens dans diverses régions remettent en question la légitimité du français comme langue officielle du pays, dont les arguments concernant le coût du bilinguisme. Mentionnons, entre autres, les ratés de la présence du français aux Jeux olympiques de Vancouver en 2010, l’absence de service en français qui heurtent continuellement les francophones lorsqu’ils passent à la sécurité ou aux douanes dans un aéroport, les traductions inadéquates présentes dans les sites fédéraux, les juges unilingues anglais dans les cours fédérales, y compris à la Cour suprême. Dans ces conditions, on se demande si le français est davantage une langue d’accommodement plutôt qu’une langue officielle. Or, de nouveaux enjeux incitent aujourd’hui à devoir réviser cette législation. Pensons au rôle du numérique et des nouvelles technologies de l’information au sein des institutions gouvernementales, sans oublier les défis démographiques des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

En fait, la législation sur les langues officielles, c'est aussi l'histoire de cinq décennies d’obligations au mieux mal respectées ou mal comprises, mais surtout un manque de volonté politique de faire respecter l’égalité des deux langues officielles. Tous les rapports des commissaires aux langues officielles qui se sont succédés en sont arrivés au même constat: stagnation, manque de cohérence et inefficacité dans l'application de la loi. Après un demi-siècle à répéter les mêmes lacunes, les mêmes erreurs, les mêmes problèmes, il faut en venir à la conclusion que la loi est devenue une coquille vide, car le problème fondamental est dans la loi elle-même.

Il convient donc de modifier la législation afin d'assurer l'application des principes prescrivant l’égalité de statut du français et de l’anglais dans les institutions fédérales, mais aussi devant les tribunaux et dans la société canadienne. Il faudrait dorénavant désigner un organisme doté de pouvoirs pour exiger des résultats à l’ensemble des institutions fédérales en matière linguistique. La Fédération des communautés francophone set acadiennes du Canada propose de créer un tribunal administratif, appelé «Tribunal des langues officielles, qui soit non seulement chargé d’entendre les doléances sur les infractions à la loi, mais soit aussi habilité à imposer des sanctions. Un tel tribunal serait chargé de trancher les recours intentés, il serait capable d’émettre des sanctions et d’accorder des réparations, ce qui libérerait le commissaire aux langues officielles de la responsabilité d’imposer des sanctions. Après un demi-siècle, il est temps d’exiger le bilinguisme des juges à la Cour suprême du Canada et de faire en sorte que les transferts de fonds aux provinces et aux territoires aient des dispositions linguistiques contraignantes. De plus, il conviendrait de réviser la loi et ses règlements d’application tous les dix ans afin de s'assurer que l’exercice suivant de modernisation de la loi ne soit pas soumis à la seule volonté politique des élus du moment.

Bref, la Loi sur les langues officielles ne doit pas être une loi au service seulement des minorités de langue officielle, car c'est une loi canadienne qui concerne l’ensemble des citoyens, dont les 6,3 millions de Québécois. Les Canadiens communiquent tous les jours avec le gouvernement fédéral, sans oublier tous ceux et celles qui travaillent en grand nombre au sein de la fonction publique fédérale à Ottawa et qui vivent de nombreux défis. Il est grand temps de procéder à une révision en profondeur de la Loi sur les langues officielles, car il faut en arriver à une clarification des responsabilités et des obligations du gouvernement fédéral en la matière.

6.4 Le bilinguisme et les divisions régionales

Les Canadiens n'ont pas la même perception du bilinguisme selon qu'ils parlent français ou anglais, ou selon qu'ils demeurent dans l'est ou dans l'ouest du Canada. D'après un sondage commandé par Patrimoine canadien en septembre 2006, les citoyens du Canada sont profondément divisés quant à leur opinion sur l’importance du bilinguisme officiel au pays. Si 85 % des francophones considèrent que «la dualité linguistique au Canada est une source d’enrichissement culturel», seuls 57 % des anglophones le croient.

Une forte majorité de Canadiens est personnellement en faveur du bilinguisme pour l'ensemble du pays (72 %), ainsi que pour leur propre province (70 %). Chez les jeunes de 18 à 34 ans, l'appui au bilinguisme canadien s'élève à 80 %.

Source : Environics Focus Canada/Canadian Opinion Research Archive, Queen's University/Decima 2006

Le pourcentage d'appui le plus élevé en ce qui a trait au bilinguisme se trouve au Québec (85 %) et dans les provinces de l'Atlantique (79 %). C'est en Alberta (58 %) où l'appui au bilinguisme est le plus bas. Par ailleurs, 64 % des anglophones sont favorables au bilinguisme pour leur province, comparativement à 84 % chez les francophones. Bien que plus faible que le niveau d'appui total (72%), une majorité évidente de locuteurs anglophones sont en faveur du bilinguisme pour leur province. De plus, ce taux est presque identique à l'appui des anglophones en ce qui a trait au bilinguisme pour l'ensemble du Canada (65 %). Enfin, les femmes (73 %) appuient le bilinguisme plus que les hommes (66 %).

6.5 Le coût du bilinguisme au Canada

Les Canadiens s'interrogent souvent sur le coût du bilinguisme dans leur pays. Est-ce que les millions dépensés à ce sujet valent le coût? Qu'est-ce qu'on entend par «coût»? S'agit-il de traduction des documents publics? des frais d'impression dans les deux langues? de la formation linguistique des fonctionnaires? Quoi encore? Des coûts des programmes des gouvernements provinciaux? des universités? des autres établissements d'enseignement?

Dans un rapport publié en 2009 et intitulé Official Language Policies at the Federal Level in Canada: Costs and Benefits in 2006, l'Institut Fraser du Canada, réputé pour son penchant pour les politiques de droite, estimait que les dépenses fédérales pour le bilinguisme se situaient entre 1,6 et 1,8 milliard de dollars, ce qui incluait des transferts aux provinces d'environ 200 millions. Ce coût représentait à peine plus d'un dixième de 1 % du PIB en 2006-2007, année de référence des auteurs de l'étude, soit 55 $ par habitant annuellement.

Une autre étude de l'Institut Fraser (voir le texte, s.v.p.) a fait suite à la précédente en 2011: si l'on ajoute à ce total la somme de 1,5 milliard de dollars que le gouvernement fédéral consacre au bilinguisme, les services bilingues coûtaient 2,4 milliards de dollars par an, soit 85 $ annuellement par personne, aux contribuables canadiens.

En réalité, les sommes consacrées au bilinguisme ne représentaient à peine plus d'un dixième de 1 % du PIB en 2006-2007, ce qui correspond en réalité à une bien maigre dépense, soit 0,5 % des dépenses gouvernementales annuelles. Autrement dit, si le coût du bilinguisme en 2011 était de 85 $ par citoyen par année et si cette «dépense» permet de maintenir la stabilité politique du Canada, c'est, peut-on dire, un coût fort acceptable! C'est même un très bon investissement pour maintenir la paix sociale! Pendant ce temps, les seules dépenses militaires du Canada s'élevaient en 2009 à plus de 21 milliards de dollars, soit 740 $ par habitant. Vaut-il mieux dépenser 740 $ par habitant pour la guerre ou 85 $ pour la paix? Il est inutile de répondre à ce qui va de soi.

Quand on compare le coût annuel pour les provinces pour assurer des services dans la langue de leur minorité, on constate que c'est l'Ontario qui dépense le plus, soit 620 millions d dollars, pour ses services bilingues, ce qui correspond à 1275 $ par francophone. Le Québec dépense 50 millions et 88 $ par anglophone, mais Terre-Neuve, avec seulement 3,4 millions de dollars, dépense 1780 $ par francophone.

Province (2011)	Minorité	Coût en millions de dollars/année	Coût par membre de la minorité
Québec	anglophone	50 millions	88 $
Ontario	francophone	620 millions	1275 $
Nouveau-Brunswick	francophone	85 millions	357 $
Alberta	francophone	33 millions	534 $
Colombie-Britannique	francophone	23 millions	426 $
Nouvelle-Écosse	francophone	18 millions	540 $
Manitoba	francophone	16 millions	410 $
Saskatchewan	francophone	9,6 millions	640 $
Île-du-Prince-Édouard	francophone	5,1 millions	946 $
Terre-Neuve	francophone	3,4 millions	1780 $
Gouvernement fédéral	francophone	1 500 millions	85 $

Bref, c'est au Québec et au gouvernement fédéral que le coût par individu minoritaire coûte le moins cher (respectivement 88 $ et 85 $). Pour un gouvernement provincial, ces sommes ne représentent qu'une infime portion de son budget annuel.

7 La politique d'égalité des langues

D'après l'article 16 de la Charte des droits et libertés (1982), le français et l'anglais sont les langues officielles du Canada (fédéral); ils ont un statut, des droits et des privilèges égaux. C'est à partir de cette déclaration que le gouvernement canadien développe toute sa politique d'égalité des langues. Celle-ci est fondée sur la base des droits individuels; le droit à la langue est un droit strictement personnel et l'égalité des langues est basée sur l'égalité des individus devant la loi. Peu importe où ils résident sur le territoire, les Canadiens d'expression anglaise ou française ont, en principe, les mêmes droits en regard du gouvernement fédéral. Celui-ci veut que les francophones du pays, aussi bien au Québec que hors Québec, s'identifient avec le Canada et y exercent leurs droits sur un pied d'égalité avec la majorité anglophone.

7.1 Un dualisme abstrait

La conception fédérale des droits linguistiques a tendance à promouvoir une vision symétrique des langues officielles, vision selon laquelle les francophones et les anglophones sont considérés comme des groupes égaux. Cette conception théorique des droits linguistiques distingue, d'une part, des «Canadiens d'expression française, concentrés au Québec mais présents dans le reste du Canada» et, d'autre part, des «Canadiens d'expression anglaise, concentrés dans le reste du pays mais aussi présents au Québec». Il s'agit d'un dualisme abstrait qui laisse croire que le Canada compte deux majorités au sein desquelles on distingue des minorités qu'il est nécessaire de protéger. L'application de ce principe apparemment généreux consiste à prendre des moyens pour protéger uniquement les minorités francophones des provinces anglaises ainsi que la minorité anglophone du Québec.

Cette vision des choses laisse croire que les francophones du Québec constituent une majorité au Canada et que les deux groupes linguistiques sont égaux. Or, ce n'est pas aussi simple, car les francophones constituent la minorité du Canada puisqu'ils forment quelque 23 % de la population canadienne et 2 % de l'ensemble nord-américain. De ce fait, les francophones du Québec ne sauraient être égaux aux anglophones. Évidemment, ce concept des deux majorités égales permet de mieux faire accepter le bilinguisme dans les provinces anglaises. Depuis plusieurs décennies, tous les gouvernements fédéraux ont défendu cette fiction symétrique des droits linguistiques, alors que les défis des minorités francophones et anglophone sont fondamentalement différents. Les anglophones du Québec ont bâti de grandes institutions sur lesquelles ils peuvent toujours compter; ils peuvent vivre complètement en anglais dans leur province, car c'est celle de tout le continent; ils peuvent même vivre toute leur vie sans savoir un mot de français s'ils résident à Montréal ou dans la périphérie immédiate. Par contre, tout francophone hors Québec se doit d'être bilingue et de maîtriser l'anglais, sinon il lui sera impossible de survivre!

Avec une telle idéologie, on semble oublier que c'est le français qui est menacé au Canada, non l'anglais. La réalité voudrait que le Québec bénéficie d'une protection particulière de la part du gouvernement fédéral. Or, de façon paradoxale, c'est la communauté anglophone qui, en tant que minorité au Québec, a droit à cette protection fédérale. La politique linguistique fédérale part du postulat que la communauté francophone du Québec est une majorité, qui n'a pas besoin de protection, et que la communauté anglophone est une minorité qu'il faut protéger. Ainsi, la minorité (au Québec) devient majorité et la majorité (les anglophones) devient minorité. D'ailleurs, l'ONU n'a jamais accepté cette interprétation de la réalité canadienne: les francophones, où qu'ils soient au Canada, constituent la véritable minorité linguistique du pays. Le principal effet du bilinguisme symétrique fut d'assurer aux anglophones de pouvoir vivre au Québec de façon convenable sans avoir à parler le français, tandis que les Québécois francophones ne se sont pas sentis plus sécurisés à l'extérieur de leur province. Bref, on a maintenu le «privilège anglophone»!

7.2 L'effet pervers de la stricte symétrie

Or, la stricte symétrie a entraîné des effets pervers. Elle a favorisé d'interminables poursuites judiciaires de telle sorte que les francophones du Québec ont dû combattre les francophones du Canada anglais, tandis que le gouvernement québécois intervenait pour réfuter les démonstrations des minorités francophones, et inversement. C'est là une politique de confrontation, non une politique de protection! De ce fait, il n'est pas certain que la protection du français y ait gagné quelque chose, bien au contraire.

Cette situation pour le moins ambiguë a toujours faussé le débat linguistique au Canada, car Franco-Québécois et Anglo-Québécois se réclament à la fois des droits majoritaires et minoritaires, et ce, avec tous les court-circuitages qu'une telle ambiguïté favorise. En principe, une majorité n'a pas besoin de droits, puisqu'elle détient le pouvoir. Par son idéologie égalitariste, le gouvernement fédéral du Canada se trompe de cible: la majorité devient minorité et la minorité devient majorité. En inversant les rôles dévolus à la langue dominante et à la langue dominée, on réduit inévitablement toutes les mesures de protection à l'égard de la véritable minorité canadienne, celle parlant le français.

8 Des «minorités provinciales» sans «minorité canadienne»

Il faut certes féliciter les initiatives du gouvernement fédéral dans ses efforts réels pour promouvoir le fait français au Canada, mais il faut également le mettre en garde contre les «effets pervers» de ses politiques linguistiques fondées sur une règle théorique d'égalité.

8.1 Droits individuels contre droits collectifs

De plus, la politique linguistique fédérale se trompe sur les techniques de protection utilisées. On accorde, surtout dans les provinces anglaises, des droits individuels aux francophones, alors qu'il faudrait leur consentir des droits collectifs. On n'a jamais voulu vraiment reconnaître de tels droits au Canada, à l'exception de l'article 23 de la Loi constitutionnelle de 1982. On croit que la démocratie est liée aux droits individuels et qu'elle est incompatible avec les droits collectifs.

Toute la législation fédérale accorde des droits aux individus, alors qu'il faudrait aussi donner des droits à la langue. C'est que seuls les droits collectifs et territoriaux permettent de protéger efficacement une langue. Le gouvernement canadien croit que l'unité du pays passe obligatoirement par la propagation du bilinguisme institutionnel dans chacune des provinces. En réalité, le Canada refuse d'accorder des droits collectifs par crainte que ces droits ne soient utilisés à l'appui de menées sécessionnistes (surtout au Québec). Ainsi, ce ne sont pas les minorités elles-mêmes qu'on reconnaît, mais uniquement les personnes appartenant à des minorités qui exercent leurs droits à titre individuel.

8.2 Des résultats inégalitaires

Cette politique d'uniformité des statuts linguistiques au Canada peut entraîner des résultats contraires dans les provinces anglophones et au Québec. On semble ignorer que des droits égaux accordés à des groupes inégaux aboutiront forcément à des résultats inégalitaires. Dans les provinces anglaises, la langue de la majorité n'est pas menacée; le Québec demeure un cas spécial, car la langue de sa majorité est menacée. Dans l'état actuel des choses, les mesures de protection accordées aux minorités francophones des provinces anglaises se révèlent souvent préjudiciables au français au Québec lorsqu'on les applique à la minorité anglophone de cette province. De la même façon, appliquer des critères restrictifs tant aux anglophones du Québec qu'aux minorités francophones hors Québec entraînerait des effets destructeurs pour ces dernières. On semble ne pas avoir compris que le français doit être protégé partout au Canada, y compris au Québec. La mise en œuvre d'une politique d'égalité théorique peut provoquer l'affaiblissement du français au Québec, sans pour autant entraîner une amélioration sensible du sort des francophones hors Québec. Il faudrait savoir que la justice pour les langues ne passe pas par l'uniformité des statuts, mais au contraire par la diversité juridique de ces statuts et des mesures asymétriques à l'avantage de la langue minoritaire sur le plan national. Or, il semble que le Canada anglais refusera toujours de reconnaître au Québec un statut particulier.

8.3 L'inexistence de minorité linguistique canadienne

Pour le gouvernement canadien, seule prévaut la politique du dualisme linguistique d'un océan à l'autre pour chacune des provinces. Au point de vue juridique, il n'existe pas de minorité canadienne, mais seulement des minorités linguistiques provinciales (selon la Cour suprême du Canada) sur lesquelles le gouvernement fédéral n'exerce aucune juridiction, si ce n'est par la Constitution canadienne. Aussi paradoxal que ce soit, les minorités francophones (hors Québec) sont mieux protégées par le gouvernement le plus éloigné du citoyen, c'est-à-dire le gouvernement fédéral. Au fur et à mesure que l'on se rapproche de l'administration locale, par exemple le gouvernement provincial ou l'administration municipale, les mesures de protection deviennent parfois quasi inexistantes, notamment à Terre-Neuve, en Alberta, en Saskatchewan et en Colombie-Britannique.

Dans les faits, le Québec et ses aspirations n'intéressent guère le gouvernement fédéral. Les nombreux refus de ce dernier reflètent non seulement des points de vue différents, mais également une grande indifférence, y compris sur les questions linguistiques. Il faut constamment rappeler que les francophones du Québec sont minoritaires au Canada et en Amérique du Nord, et que la culture québécoise fait partie de cette diversité qui enrichit le monde, alors qu'elle est menacée par le rouleau compresseur américain. Rien n'y fait, car il faut protéger la langue anglaise au Québec comme si elle était menacée, afin de tenter de sauvegarder le français hors Québec. En réalité, ce qu'on comprend, c'est que le Canada anglais vise surtout à protéger sa langue!

9 La radio-télédiffusion et les langues officielles

Au Canada, la radiotélédiffusion relève de la compétence du gouvernement fédéral. En 1985, le Parlement a adopté la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, ce qui créait l'organisme appelé Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, communément désigné comme le CRTC, organisme public. Cet organisme indépendant qui réglemente et supervise les systèmes canadiens de la radiodiffusion et des télécommunications. Le CRTC ne réglemente pas les journaux, les magazines, les tarifs de la téléphonie cellulaire, la qualité du service et des pratiques commerciales des entreprises de téléphonie cellulaire, ni la qualité et le contenu des émissions de radio et de télévision. Le mandat du CRTC consiste à veiller à ce que les systèmes de la radiodiffusion et des télécommunications répondent aux besoins du public canadien. Le CRTC relève du gouvernement par l’entremise du ministre du Patrimoine canadien.

Le CRTC est soumis à la Loi sur les langues officielles, notamment l'article 41, partie VII. Cette décision fut motivée par l’importance du rôle que joue le CRTC auprès des communautés de langue officielle en situation minoritaire. L'article 41 déjà cité énonce que le gouvernement fédéral s’engage à favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones et à appuyer leur développement, ainsi qu’à promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne. Le paragraphe 2 de la loi prévoit qu’il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que des mesures positives soient prises pour mettre en œuvre l’engagement pris en vertu du paragraphe 1.

En radiodiffusion, le CRTC s’assure que tous les Canadiens aient accès à une vaste gamme d’émissions canadiennes de qualité, ainsi qu’à des possibilités d’emploi au sein du système de radiodiffusion. La programmation du système canadien de radiodiffusion doit refléter la créativité et le talent canadiens, la nature bilingue, la diversité multiculturelle et la place spéciale qu’occupent les communautés autochtones dans la société. Bref, le CRTC supervise et réglemente plus de 2000 radiodiffuseurs, notamment la télévision, la radio AM et FM et les entreprises qui offrent ces services. Il réglemente également les entreprises de télécommunications, y compris les grandes compagnies de téléphone.

L'article 3 de la Loi sur la radiodiffusion (1991) précise que le service public de radiodiffusion, la Société Radio-Canada, se fait essentiellement en anglais et en français, tout en autorisant aux entreprises privées d'utiliser d'autres langue :

Article 3

Politique canadienne de radiodiffusion

1) Il est déclaré que, dans le cadre de la politique canadienne de radiodiffusion :

a) le système canadien de radiodiffusion doit être, effectivement, la propriété des Canadiens et sous leur contrôle;

b) le système canadien de radiodiffusion, composé d’éléments publics, privés et communautaires, utilise des fréquences qui sont du domaine public et offre, par sa programmation essentiellement en français et en anglais, un service public essentiel pour le maintien et la valorisation de l’identité nationale et de la souveraineté culturelle;

c) les radiodiffusions de langues française et anglaise, malgré certains points communs, diffèrent quant à leurs conditions d’exploitation et, éventuellement, quant à leurs besoins;

f) toutes les entreprises de radiodiffusion sont tenues de faire appel au maximum, et dans tous les cas au moins de manière prédominante, aux ressources — créatrices et autres — canadiennes pour la création et la présentation de leur programmation à moins qu’une telle pratique ne s’avère difficilement réalisable en raison de la nature du service — notamment, son contenu ou format spécialisé ou l’utilisation qui y est faite de langues autres que le français ou l’anglais — qu’elles fournissent, auquel cas elles devront faire appel aux ressources en question dans toute la mesure du possible;

m) la programmation de la Société devrait à la fois :

(iv) être offerte en français et en anglais, de manière à refléter la situation et les besoins particuliers des deux collectivités de langue officielle, y compris ceux des minorités de l’une ou l’autre langue,

(v) chercher à être de qualité équivalente en français et en anglais,

(vi) contribuer au partage d’une conscience et d’une identité nationales,

(viii) refléter le caractère multiculturel et multiracial du Canada;

Dans les faits, le service public de radio-télédiffusion, soit le réseau CBC en anglais et la SRC en français, doivent diffuser dans l'ensemble du Canada des émissions en anglais et en français, de la province de Terre-Neuve jusqu'en Colombie-Britannique. Radio-Canada possède six services radiophoniques, dont trois en anglais (CBC Radio One, CBC Radio Two et CBC Radio Three) et trois en français (La Première Chaîne, Espace Musique et Radio-Canada International-RCI). Alors que les réseaux CBC Radio One et La Première Chaîne privilégient l'information, ils diffusent néanmoins des programmes musicaux, des variétés, des comédies ou émissions sportives.

La Société Radio-Canada possède aussi trois chaînes de télévision spécialisée : CBC News Network, une chaîne d'information en anglais, Réseau de l'information, son équivalent francophone, et CBC Country Canada, un service numérique. Radio-Canada possède aussi des intérêts dans la chaîne culturelle francophone ARTV et la chaîne francophone internationale TV5MONDE (appelée TV5 au Canada).

En vertu de la Loi sur la radiodiffusion, les réseaux publics doivent tenir compte de la diversité culturelle au Canada. Dans ce contexte, ils doivent rejoindre les minorités ethnoculturelles ainsi que les peuples autochtones. C'est pourquoi les stations de CBC Television au Nunavut, aux Territoires du Nord-Ouest et au Yukon adaptent leurs émissions aux populations locales, et diffusent en différentes langues autochtones. De plus, l'APTN, l'Aboriginal Peoples Television Network est le premier réseau de télévision autochtone national au monde. Il est administré par des autochtones et il reflète les communautés et la diversité des nombreuses cultures autochtones du Canada; il diffuse en plusieurs langues. En français, l'APTN le RTPA ou Réseau de télévision des peuples autochtones.

L'APTN/RTPA est établi à Winnipeg (Manitoba). Le réseau diffuse ses émissions à 56 % en anglais, 16 % en français et 28 % dans diverses langues autochtones (15-17 langues: inuktitut, cri, ojibwé, atikamek, innu, michif, chipewyan, etc).

Les réseaux nationaux au Canada sont les suivants:

- CBC Television (Canadian Broadcasting Corporation, aussi appelée «CBC»): c'est un réseau public appartenant au gouvernement fédéral, et dont la programmation est diffusée en anglais, ainsi que dans plusieurs langues autochtones.
- CTV Television Network (Canadian Television, aussi appelée «CTV»), auparavant CTN (Canadian Television Network). C'est un réseau privé national détenu par CTVGlobemedia, et diffusant en anglais, mais pas à Terre-Neuve-et-Labrador ni dans les trois territoires.
- Global Television Network (appelée «Global»). Il s'agit d'un réseau privé national détenu par CanWest Global Communications Corp., et diffusant en anglais, mais pas à Terre-Neuve-et-Labrador ni dans les trois territoires.
- Citytv, propriété de Rogers Communications, est composée de stations locales basées à Toronto, Winnipeg, Calgary, Edmonton et Vancouver.
- CTV Two (auparavant NewNet, puis A-Channel), propriété de CTVGlobemedia, est un réseau de diffuseurs locaux anglophones basés en Colombie-Britannique, en Alberta, en Ontario et dans les provinces Maritimes.

- Télévision de Radio-Canada (Société Radio-Canada, aussi appelée «SRC» ou «Radio-Canada»). C'est un réseau public national appartenant au gouvernement fédéral, dont la programmation est diffusée diffusée en français.

- TVA (auparavant Télé-Métropole), propriété de Quebecor Media Inc., est un réseau basé au Québec, dont la programmation est entièrement diffusée en français, presque partout au Canada au moyen de la câblodistribution.

Il faudrait ajouter aussi le réseau TV5, la - seule chaîne francophone d’envergure mondiale. C'est un réseau d’information multiculturel dont les émissions proviennent du Québec, du Canada, de la France, de la Suisse, de la Belgique et de l’Afrique. Elle détient une licence d'exploitation lui donnant le statut de chaîne canadienne avec un siège social à Montréal. Grâce au câble, TV5 est diffusée dans la plupart des régions du Canada.

10 Des politiques provinciales inégales

La politique linguistique du gouvernement canadien est basée sur l'égalité théorique des minorités provinciales de langue française ou anglaise. La législation accorde des droits strictement personnels à tout citoyen canadien pour qu'il puisse communiquer dans la langue de son choix avec le gouvernement fédéral et faire instruire ses enfants dans une langue minoritaire. Le problème, c'est que des écarts énormes existent dans les services selon la province de résidence. Il est plus facile d'accorder des services en français au Nouveau-Brunswick et en Ontario, voire au Manitoba, mais il sera toujours difficile de rendre ce même service à Terre-Neuve, dans l'Ouest (Alberta, Saskatchewan et Colombie-Britannique) et dans le Grand Nord (T.-N.-O., Yukon et Nunavut).

10.1 Des droits égaux à des groupes inégaux

L'un des principaux problèmes de la politique linguistique canadienne, c'est de croire que des droits égaux accordés à des groupes inégaux produiront des situations égalitaires. Or, la justice réelle ne passe pas nécessairement par l'uniformité des statuts, mais par la diversité juridique de ces statuts et aussi par des mesures asymétriques et compensatoires à l'avantage du groupe minoritaire sur le plan national afin de compenser la fragilité de celui-ci.

Il n'est guère surprenant que les résultats de la politique linguistique fédérale demeurent aléatoires. Les services réels auprès de la population minoritaire sont loin d'être toujours satisfaisants et les faits démontrent qu'on ne peut empêcher l'assimilation d'une bonne partie des francophones dans la plupart des provinces, sauf au Québec et au Nouveau-Brunswick. Il est quand même malheureux que l'on ne puisse assurer, dans les faits, un enseignement en français qu'à 50 % des francophones du Canada anglais.

10.2 Les droits personnels

Une autre des failles de cette politique linguistique, c'est de tout miser sur les droits personnels, alors que la reconnaissance des droits linguistiques individuels contribue à l'insécurité d'un groupe minoritaire. En fait, les droits linguistiques garantis par la législation fédérale n'ont pas été jugés suffisants par le Québec qui a cru nécessaire d'y introduire des droits de nature collective et territoriale. Or, les droits personnels accordés par le gouvernement fédéral ne seront jamais suffisants ni pour les francophones hors Québec et ils n'empêcheront jamais l'assimilation de ces groupes dispersés dans le pays.

Le gouvernement canadien a écarté toute politique de nature territoriale, y compris au Québec, pour privilégier le bilinguisme institutionnel dans toutes les provinces canadiennes, bilinguisme qui est rejeté partout, sauf au Nouveau-Brunswick. Au Canada, on semble ignorer complètement l'efficacité des mesures de protection basées sur la territorialité. Or, le Canada aurait intérêt à voir ce qui se passe ailleurs, la Hongrie pouvant demeurer un exemple digne d'intérêt à plus d'un titre. On pourrait réintroduire la notion de districts bilingues.

10.3 Des politiques disparates avec des écarts considérables

C'est là le troisième problème: les politiques linguistiques fédérale et provinciales présentent un éventail disparate et non harmonisé, avec des écarts parfois considérables. Par exemple, alors que le Nouveau-Brunswick est résolument bilingue dans la législation, les tribunaux, l'Administration et l'éducation, Terre-Neuve et la Colombie-Britannique ne répondent qu'aux conditions minimales prévues dans la Constitution, soit l'accès à l'école de la minorité. Entre ces deux extrêmes, le cas du Manitoba, de la Nouvelle-Écosse et de l'Île-du-Prince-Édouard. Avec le temps, les législations linguistiques provinciales ont changé, mais celle du gouvernement fédéral est restée identique depuis l'adoption de la Loi sur les langues officielles de 1988. À cette époque, le réseau Internet n’existait pas, alors que les provinces et le gouvernement fédéral fonctionnaient en vase clos, tandis que toute l'attention portait sur la gestion scolaire francophone dans les provinces anglaises. Aujourd’hui, certaines provinces protègent mieux le français que le gouvernement fédéral: l'Ontario, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse, l'Île-du-Prince-Édouard, le Manitoba. Même l’Alberta s’est dotée d’une politique relative aux services en français !

Bref, alors qu'en 1988 le gouvernement fédéral agissait en amont et se voulait un éclaireur, il doit aujourd'hui se rattraper, car il tire de l'arrière. Le français au Canada est de plus en plus marginalisé malgré l’augmentation du nombre absolu de ses locuteurs et l’engouement de la majorité anglophone pour l’immersion, voire le français en général. De fait, la Loi sur les langues officielles n'a pas suivi et ses lacunes sont structurelles et multiples. C'est pourquoi, en 2017, le commissaire aux langues officielles du Canada invitait le Parlement à moderniser la Loi sur les langues officielles. Non seulement la mise en œuvre de la loi a cessé depuis longtemps d’être une priorité, mais son libellé est aujourd'hui dépassé. En effet, bien que le gouvernement fédéral est tenu par l'article 41 de la Loi sur les langues officielles d'appuyer l’épanouissement et le développement des minorités francophones du Canada, il n'est pas soumis à des obligations particulières:

Article 41

1) Le gouvernement fédéral s’engage à favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, ainsi qu’à promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne.

2) Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que soient prises des mesures positives pour mettre en œuvre cet engagement. Il demeure entendu que cette mise en œuvre se fait dans le respect des champs de compétence et des pouvoirs des provinces.

3) Le gouverneur en conseil peut, par règlement visant les institutions fédérales autres que le Sénat, la Chambre des communes, la bibliothèque du Parlement, le bureau du conseiller sénatorial en éthique et le commissariat à l'éthique, fixer les modalités d’exécution des obligations que la présente partie leur impose.

Dans les faits, en raison de la formulation imprécise de nombreux articles de la loi, plusieurs d'entre eux ne formulent que des promesses vides de sens. Ainsi, comment est-ce encore possible qu’il n’existe pas un droit d’être compris en français, sans interprète, par tous les juges de la Cour suprême du Canada? Il ne s'agit ici que d'un exemple, car on pourrait en ajouter beaucoup d'autres. Tous les rapports du commissaires aux langues officielles soulignent que les francophones doivent attendre plus longtemps que les anglophones pour obtenir des services en français du gouvernement fédéral. Autrement dit, les services publics fédéraux devraient être disponibles et de qualité équivalente dans les deux langues officielles. Actuellement, c'est le ministère du Patrimoine canadien qui est responsable de l'application de la législation linguistique, mais il n’a aucun pouvoir sur les autres ministères, même pas sur le Conseil du Trésor.

Dans sa facture actuelle, la Loi sur les langues officielles ne permet pas d’assurer la pérennité du français en Amérique. L'absence de règles d'application et l’imprécision qui en découle nuisent considérablement aux minorités linguistiques du Canada. L'actuelle Loi sur les langues officielles de 1988 est de formulation persuasive, et on n'y retrouve pas de formulation qui ordonnerait aux institutions fédérales d’en appliquer les principes. Bref, le manque d’application de la loi en justifierait les changements! En juin 2018, le premier ministre du Canada, Justin Trudeau, s'est engagé à moderniser la loi:

La Loi sur les langues officielles est quelque chose d’essentiel pour notre parti et notre pays. La protection des minorités linguistiques est au cœur de qui nous sommes en tant que pays. Nous allons continuer de défendre et de chercher à améliorer la Loi sur les langues officielles. Je peux confirmer que nous nous apprêtons à faire une modernisation. Nous allons travailler avec tous les Canadiens pour nous assurer que ce soit la bonne.

Cette annonce a fait suite à une question d'un député conservateur qui rappelait que les minorités francophones, acadiennes et anglo-québécoises avaient demandé cette révision à l'unanimité depuis longtemps, notamment la Fédération des communautés francophones et acadiennes (FCFA). Même la Cour fédérale a demandé aux législateurs de réviser la Loi sur les langues officielles. Toutefois, le processus de révision et de modification risque vraisemblablement de ne pas être terminé avant le prochain scrutin fédéral de 2019.

Au Canada, il n'est pas coutume de pratiquer des politiques linguistiques axées sur la territorialité, la seule qui soit vraiment efficace. On continue, malgré tous les inconvénients, à tout miser sur les droits individuels. Il faudrait, au contraire, pratiquer un aménagement qui reposerait sur des droits collectifs appliqués à des territoires où les minorités francophones sont viables. La protection serait assurée de concert avec le gouvernement fédéral, le gouvernement provincial et les municipalités. Dans l'état actuel des choses, si les droits linguistiques sont tout à fait acceptables au Nouveau-Brunswick, au Québec et en Ontario, ils laissent à désirer au Manitoba, en Nouvelle-Écosse, à l'Île-du-Prince-Édouard et dans les territoires fédéraux, alors qu'ils sont presque nuls dans les autres provinces, exception faite des droits scolaires. De plus, des services bilingues peuvent être consentis à une minorité de langue officielle par le gouvernement fédéral dans une province donnée, qui n'en accorde aucun à cette même minorité. En ce sens, le Canada présente des politiques linguistiques disparates et parfois contradictoires tout simplement parce qu'il n'existe pas de minorité canadienne, mais seulement des minorités provinciales. En fait, seule la politique concernant les droits scolaires aux minorités est relativement uniforme dans toutes les provinces parce que celles-ci sont soumises aux dispositions de l'article 23 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Quoi qu'il en soit, une politique linguistique dont le statut des langues varie d'une province à l'autre, afin de refléter les différences locales, paraît encore tout à fait acceptable au Canada anglais. Cependant, il faudrait revoir en profondeur les règlements d’application de la Loi sur les langues officielles pour faire en sorte qu’ils tiennent compte de la spécificité des régions dans chaque province et précisent notamment que les droits linguistiques accordés par le fédéral ne peuvent jamais aller en deçà de ceux accordés dans une province.

10.4 Des politiques de confrontation

L'expérience des négociations constitutionnelles avortées, les nombreuses contestations judiciaires des lois linguistiques au Canada (Québec, Ontario, Alberta, Saskatchewan, etc.) et la judiciarisation des droits linguistiques témoignent de la difficulté des Canadiens à trouver un équilibre entre l'unité et la diversité.

Il est vrai que plusieurs dirigeants canadiens essaient de trouver des solutions, mais la machine tourne souvent à vide parce que les Canadiens ont oublié que toute entente viable doit reposer sur la concertation entre les groupes opposés. Or, dès l'instant où les demandes de la province francophone, le Québec, heurtent la sensibilité de la majorité anglophone, il en résulte une fin de non-recevoir. Les discussions deviennent alors inutiles et aboutissent toujours à un cul-de-sac.

Les Anglo-Canadiens ne comprennent pas que des droits égaux accordés à des groupes inégaux produiront toujours des situations inégalitaires et que la justice passe par des mesures asymétriques et compensatoires à l'avantage du groupe minoritaire sur le plan national, afin de compenser la fragilité de celui-ci. Il en résulte une éternelle politique de confrontation et de compétition en lieu et place d'une politique de collaboration et de partage. L'actuel régime en vigueur fait que le Québec est toujours pénalisé sur le plan démocratique et, à l'échelle canadienne, il ne peut rien imposer à la majorité.

Si le Canada voulait vraiment protéger sa minorité franco-québécoise, il prendrait des moyens fort différents. D'abord, il appliquerait sans restriction les dispositions de la Charte de la langue française. Cela signifie qu'il pratiquerait l'unilinguisme français au Québec à l'exception des dispositions prévues dans la loi québécoise à l'égard des anglophones. Il n'essaierait pas de combattre les efforts du Québec en matière de langue, au contraire il les appuierait. Il accepterait que les anglophones du Québec ne disposeraient que de droits linguistiques en matière d'éducation, de justice et de médias. Il ferait tout pour que le Québec ne soit pas pénalisé en matière de démographie et d'immigration. Par conséquent, il adopterait une politique dont les seuils n'auraient pas pour effet de minoriser davantage la minorité franco-québécoise. Dans tous les cas, le gouvernement fédéral serait le complice du Québec en matière de langue, pas celui qui croit ménager la chèvre et le chou entre francophones et anglophones avec des mesures qui contrecarrent celles du gouvernement du Québec. De plus, le gouvernement fédéral n'accepterait jamais que des députés le supplient de ne pas collaborer avec le gouvernement du Québec en matière linguistique, en invoquant les difficultés de la communauté anglo-montréalaise. Il faut choisir l'un ou l'autre, pas les deux, car dans la situation actuelle ce sera toujours l'anglais qui supplantera le français au Canada. Pour éviter cela, il faut survaloriser le français et sous-valoriser l'anglais. Si l'on ne se résout pas à cela, le français poursuivra son déclin.

Toutefois, comme il n'y a jamais eu d'accord constitutionnel entre les deux grandes communautés linguistiques du Canada, les risques de conflits intercommunautaires sont devenus non seulement incontournables, mais quasi permanents, même en demeurant civilisés, il faut l'admettre. Mais ce n'est pas ainsi qu'on freinera le déclin du français au Canada.

11 La Loi sur la clarté

En 1998, la Cour suprême a considéré que, à la suite d’une décision claire de la population pour une sécession, les principes de démocratie qui fondent le Canada obligent le gouvernement fédéral et les gouvernements des provinces à négocier la sécession. À la suite du Renvoi relatif à la sécession du Québec, le Parlement canadien a adopté, le 29 juin 2000, la Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi relatif à la sécession du Québec (voir le texte de loi). Cette loi, appelée plus simplement «Loi de clarification», précise les circonstances dans lesquelles le gouvernement du Canada pourrait entreprendre une négociation sur la sécession d’une province canadienne, mais dans les faits la loi visait particulièrement le Québec.

11.1 L'arnaque

La loi fédérale sur la clarté était destinée à donner des armes au gouvernement fédéral dans l'éventualité d'un autre référendum québécois. Dès lors, c'est le gouvernement fédéral qui devait décider si la question est assez claire à son goût et si la majorité était suffisante pour qu'on y respecte l'issue:

Article 1^er
1) Examen de la question par les Communes

Dans les trente jours suivant le dépôt à l’assemblée législative d’une province, ou toute autre communication officielle, par le gouvernement de cette province, du texte de la question qu’il entend soumettre à ses électeurs dans le cadre d’un référendum sur un projet de sécession de la province du Canada, la Chambre des communes examine la question et détermine, par résolution, si la question est claire.

Comme il n'y a pas de précision sur la clarté d'une question, ni les critères (50 %, 60 %, 66 %, etc.) pour une majorité suffisante, le gouvernement a beau jeu de décider unilatéralement et arbitrairement ce qu'est une question claire ou non et ce qu'est une majorité suffisante:

Article 2

2) Facteurs à considérer

a) l’importance de la majorité des voix validement exprimées en faveur de la proposition de sécession;

b) le pourcentage des électeurs admissibles ayant voté au référendum;

c) tous autres facteurs ou circonstances qu’elle estime pertinents.

3) Avis à considérer

Dans le cadre de l’examen en vue de déterminer si une majorité claire de la population de la province a déclaré clairement qu’elle voulait que celle-ci cesse de faire partie du Canada, la Chambre des communes tient compte de l’avis de tous les partis politiques représentés à l’assemblée législative de la province dont le gouvernement a proposé la tenue du référendum sur la sécession, des résolutions ou déclarations officielles des gouvernements ou assemblées législatives des provinces et territoires du Canada, des résolutions ou déclarations officielles du Sénat, des résolutions ou déclarations officielles des représentants des peuples autochtones du Canada, en particulier ceux de cette province, et de tout autre avis qu’elle estime pertinent.

Là aussi, il n'y a pas de limite fixée, même pas 50 % + un. C'est le gouvernement fédéral qui doit décider si le taux d'appui à la sécession est suffisamment élevé pour être reconnu. Toutes ces décisions seraient prises unilatéralement après le résultat référendaire. L'ambiguïté est certainement volontaire: elle suggère que le seuil de 50 % +1 ne serait probablement pas suffisant, sans toutefois indiquer celui qui devrait être acceptable. Il s’agit là de la seule majorité qualifiée indéterminée au monde! Le gouvernement canadien veut être à la fois juge et partie.

On peut deviner facilement ce qui s'en suivrait. La question référendaire risque de n'être jamais assez claire et l'appui à la sécession jamais assez élevé. À supposé qu'un résultat ait atteint 53%, il devient loisible d'exiger après coup qu'il fallait 55%, voire 60%. Dans les faits, c'est simplement une arnaque, car l'arbitraire devient trop facile à exploiter. Il n'existe pas de «règles du jeu» connues à l'avance que tous doivent respecter. Ainsi, le gouvernement fédéral peut changer les règles en cours de match! Bref, cette loi sur la clarté crée un cadre juridique permettant au Canada anglais de décider du sort des Québécois.

L'Assemblée nationale du Québec a répliqué, le 7 décembre 2000, avec la Loi sur l'exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l'État du Québec. Cette loi prévoit notamment que seul le peuple québécois, par l'entremise des institutions politiques qui lui appartiennent en propre, a le droit de statuer sur la nature, l'étendue et les modalités de l'exercice de son droit à disposer de lui-même et qu'aucun autre parlement ou gouvernement ne peut réduire les pouvoirs, l'autorité, la souveraineté et la légitimité de l'Assemblée nationale.

11.2 Le modèle britannico-écossais

Le 15 octobre 2012 est devenu une date marquante. Ce jour-là, Alex Salmond, premier ministre de l'Écosse, et David Cameron, premier ministre du Royaume-Uni, ont signé une entente historique, l'accord d’Édimbourg (AE), visant à fixer les différentes modalités entourant la tenue d’un référendum sur l’indépendance écossaise. Les deux gouvernements convenaient que le référendum devait correspondre aux exigences suivantes:

1. avoir une base juridique claire ;
2. être adopté par le Parlement écossais qui est responsable de déterminer le libellé exact de la question ;
3. être mené de manière à susciter la confiance des parlements, des gouvernements et des personnes ;
4. offrir un essai juste et une expression décisive de l'opinion des gens en Écosse et un résultat que tout le monde respectera.

Les gouvernements ont convenus de promouvoir un décret en vertu de l'article 30 du Scotland Act 1998 dans le but de permettre une seule question de référendum sur l'indépendance écossaise, lequel devait se tenir avant la fin de 2014. Tant au Canada qu'au Royaume-Uni, la notion d’indivisibilité de l'État était remise en cause, afin de reconnaître explicitement le droit démocratique que possède une population sur un territoire défini de quitter un ordre juridique établi, et ce, que ce pacte soit une fédération (Canada) ou une forme de dévolution des pouvoirs (Royaume-Uni).

Mais les différences étaient énormes. La première, c'est que l'accord d’Édimbourg reconnaît pour le pays qui sera divisé d'un résultat conduisant à la sécession. Cet accord ne laisse planer aucun doute sur la reconnaissance par le Royaume-Uni d’un résultat référendaire positif pour les indépendantistes écossais. Au contraire, la loi canadienne sur la clarification a délibérément opté pour l'ambiguïté, car le Parlement canadien n'est pas tenu de reconnaître le résultat référendaire. La loi canadienne refuse de définir les éléments nécessaires pour que le résultat soit considéré contraignant. D'une part, l'accord d’Édimbourg énonce clairement qu'à la suite d’un vote pour la sécession un processus de négociation sera entamé. D'autre part, la loi canadienne limite le plus possible l'obligation constitutionnelle de négocier du gouvernement fédéral, pourtant formulée par la Cour suprême dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec. Au Canada, le résultat du référendum pourrait ne pas être reconnu sur simple décision du Parlement fédéral. Or, l'accord d’Édimbourg ne laisse pas au Parlement du Royaume-Uni une telle latitude. Avec l’accord d’Édimbourg, les règles fixant les différentes modalités d’un référendum s'appliquent aussi bien au gouvernement de l’Écosse qu'à celui du Royaume-Uni. Au Canada, le gouvernement fédéral ne serait pas lié ni par le résultat du référendum ni par les lois québécoises. C'est ça l'arnaque au Canada!

L'accord d’Édimbourg est une bonne leçon de démocratie pour le Canada. Dans une convention de nation à nation, deux États ont choisi d'encadrer ensemble le processus du référendum. À la suite du Renvoi relatif à la sécession du Québec de la Cour suprême du Canada, le gouvernement fédéral aurait pu tenter de conclure ce même type d’entente. Toutefois, au lieu de privilégier la négociation, et c'est ce que préconisait la Cour suprême, le gouvernement canadien a privilégié la stratégie de l’unilatéralisme et de l'affrontement. Contrairement au Royaume-Uni, le Canada a gravement manqué de maturité démocratique.

Certes, le gouvernement fédéral du Canada a fait de grands progrès en matière de politique linguistique, surtout depuis les années 1960. Il est devenu un acteur majeur dans ce domaine au Canada. Il est aussi devenu le principal défenseur des droits linguistiques des minorités, sauf pour les francophones du Québec, considérés comme une majorité qui n'a pas besoin de protection.

Il semble que la politique de bilinguisme égalitaire n'ait pas fait tache d'huile au Canada, sauf au Nouveau-Brunswick. Si l'on fait exception du Québec, de l'Ontario et du Nouveau-Brunswick, les gouvernements provinciaux n'ont accordé que des droits limités ou n'ont reconnu que les droits prescrits par la Cour suprême du Canada. Dans certains cas, les provinces n'ont, après l'adoption de la Constitution de 1982, même pas respecté le minimum formel prévu dans les dispositions constitutionnelles. Il a fallu près de vingt-cinq ans de contestations judiciaires et d'arrêtés de la part de la Cour suprême du Canada pour faire respecter la Constitution canadienne dans certaines provinces. Il en est résulté des politiques linguistiques contradictoires et concurrentielles, parfois carrément réactionnaires. Aujourd'hui, toutes les provinces récalcitrantes ont fini par ramer dans le sens du courant en accordant le minimum prévu par la Constitution (l’article 23 de la Charte des droits et libertés).

Néanmoins, il y a encore énormément de travail à faire pour parvenir à une véritable égalité à l'extérieur du Nouveau-Brunswick, du Québec et de l'Ontario, sans parler des autres provinces. Au plan politique, la francophonie canadienne a subi des revers en Ontario, avec les coupes de l’administration Ford au Commissariat aux services en français et à l’Université de l’Ontario français; au Nouveau-Brunswick, le climat institutionnel et social aurait dégénéré suivant l’élection d’un gouvernement de coalition chevillé par un parti voué à combattre le bilinguisme. Les efforts du gouvernement canadien risquent de ne plus porter fruit, car les limites dans la protection linguistique sont atteintes dans le cadre de la protection juridique actuelle. C'est la fédération elle-même qui n'a pas été conçue pour le respect des minorités de langue officielle. En juin 2018, le gouvernement fédéral a annoncé son intention de réviser la Loi sur les langues officielles (1988). Il a prévu des consultations à venir pour définir les enjeux et tiendrait ensuite un symposium national pour tirer des conclusions. Toutefois, il n'existe aucun projet de loi dans un avenir prévisible. Or, la Loi sur les langues officielles a besoin d’être modernisée, malgré des changements survenus en 1988, car elle n’atteint pas tous les objectifs des législateurs, surtout à l’heure où les minorités francophones sont victimes d’attaques frontales dans certaines provinces. Il convient de noter que le nombre de francophones augmente moins vite que la population canadienne dans son ensemble et que le taux de bilinguisme stagne chez la majorité des anglophones hors Québec. Le développement à Ottawa de nouveaux champs d’activité, de nouveaux modes d’action en collaboration avec des partenaires de la société civile et de nouveau outils technologiques de communication, invite aussi à une adaptation de la loi linguistique.

En fait, il faudrait de nouvelles négociations constitutionnelles pour aller plus loin et parvenir à plus de justice, mais beaucoup de Canadiens affirment en avoir ras-le-bol de ces négociations qui n'aboutissent jamais à rien. De toute façon, il est devenu aujourd'hui presque impossible de modifier la Constitution du Canada, sans d'interminables magouilles politiques inacceptables dans un pays démocratique. À long terme, si le Canada se montre toujours incapable de trouver une solution à ce problème, il laisse de grandes possibilités au cancer qui le ronge de se généraliser. Dans les faits, il faudra sans doute attendre quelques décennies avant de s'attaquer au problème.

Législation linguistique:

1867: Loi constitutionnelle de 1867
1969: Loi sur les langues officielles (abrogée)
1982: Loi constitutionnelle de 1982 (en vigueur)
1984: Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec
1985: Code criminel canadien
1988: Loi sur le multiculturalisme canadien
1988: Loi sur les langues officielles
1991: Loi constituant l'Institut canadien des langues patrimoniales
1992: Règlement sur les langues officielles
1995: Loi sur le ministère du Patrimoine canadien
2002: Loi sur la réédiction de textes législatifs
2013: Loi concernant les compétences linguistiques

Documents historiques:

1763: Proclamation royale
1774: Acte de Québec
1791: Loi constitutionnelle de 1791
1840: Acte d'Union
1848: Loi sur l'usage de la langue anglaise à la Législature du Canada

Dernière mise à jour: 20 févr. 2023

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